Les municipalités et le lobbyisme – La Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme – Deuxième édition

N^o 2 − 26 mars 2008

Ce numéro du Muni-Express est une réédition du n^o 8 du 22 juillet 2003, et se veut un rappel auprès du milieu municipal des grandes lignes de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme (L.R.Q., c. T‑11.011), qui a pour objet de rendre transparentes les activités de lobbyisme exercées auprès des titulaires de charges publiques et d’en assurer le sain exercice. Cette réédition fait suite au rapport annuel 2006-2007 du commissaire au lobbyisme qui recommandait au gouvernement de prendre des mesures pour que les administrations municipales soient sensibilisées à l’existence de la Loi et qu’elles souscrivent à sa mise en application dans leur milieu.

En tant que titulaires de charges publiques, les maires, les conseillers municipaux ou conseillers d’arrondissements, les préfets, les présidents et les autres membres du conseil d’une communauté métropolitaine, les membres du personnel des cabinets des élus ainsi que les membres du personnel des municipalités et des organismes municipaux (les organismes mandataires d’une municipalité et les organismes supramunicipaux visés par les articles 18 ou 19 de la Loi sur le régime de retraite des élus municipaux, L.R.Q., c. R-9.3) sont concernés par la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme. Ils ont un rôle important à jouer dans le cadre de sa mise en œuvre et ont donc tout intérêt à en prendre connaissance.

La Loi reconnaît le caractère légitime du lobbyisme comme moyen d’accès aux institutions parlementaires, gouvernementales et municipales. Elle encadre toutefois ce genre d’activités afin de protéger l’intérêt public et prévoit des modalités par lesquelles les citoyens pourront savoir qui cherche à exercer une influence auprès de ces institutions. En définitive, elle promeut la qualité de notre vie démocratique en nourrissant la confiance que les citoyennes et les citoyens ont en leurs institutions, plus particulièrement à l’égard des titulaires de charges publiques qui ont choisi d’être à leur service au sein des institutions parlementaires, gouvernementales et municipales.

Comme le définit la loi, constitue une activité de lobbyisme toute communication, orale ou écrite, d’une personne avec un titulaire d’une charge publique en vue d’influencer ou pouvant raisonnablement être considérée, par la personne qui l’initie, comme susceptibles d’influencer la prise de décisions relativement à :

• l’élaboration, la présentation, la modification ou le rejet d’une proposition législative ou réglementaire, d’une résolution, d’une orientation, d’un programme ou d’un plan d’action;
• l’attribution d’un permis, d’une licence, d’un certificat ou d’une autre autorisation;
• l’attribution d’un contrat, autrement que dans le cadre d’un appel d’offres public, d’une subvention ou d’un autre avantage pécuniaire, ou l’attribution d’une autre forme de prestation déterminée par règlement du gouvernement;
• la nomination des hauts fonctionnaires de l’État ou l’embauche d’une personne qui en assumera les fonctions.

Les objets pour lesquels des activités de lobbyisme s’exercent sont multiples et les processus d’influence diversifiés. C’est pourquoi, afin de gérer le lobbyisme au sein d’une municipalité, il faut d’abord être en mesure de reconnaître ce que sont des activités de lobbyisme au sens de la Loi. À titre indicatif, voici quelques exemples d’activités de lobbyisme susceptibles d’être exercées auprès des titulaires de charges publiques municipales:

• Un avocat tente de convaincre le directeur général de la municipalité que son client doit obtenir un contrat d’approvisionnement conclu de gré à gré.
• Une entrepreneure tente de convaincre un conseiller municipal du bien-fondé de la demande de subvention de son entreprise.
• Un représentant de logiciels fait des démarches pour que son entreprise soit invitée à soumissionner dans le cadre d’un appel d’offres sur invitation.
• Un ingénieur-conseil tente de faire modifier le devis d’un appel d’offres public d’une municipalité pour son client.
• Un représentant d’une entreprise spécialisée dans les panneaux publicitaires tente d’obtenir l’exclusivité sur le territoire de plusieurs villes.
• Une personne retraitée de l’administration municipale rencontre ses anciens collègues cadres et en profite pour les sensibiliser aux demandes de permis et de certificats qu’elle présente au nom d’un client.

En revanche, bien que la notion d’activités de lobbyisme prévue dans la Loi soit très englobante, elle ne vise pas tous les types de contacts avec le titulaire d’une charge publique. La Loi indique explicitement les gestes qui n’en sont pas. Ainsi, à titre d’exemple, le seul fait de s’enquérir des droits et obligations d’un client, d’une entreprise ou d’un groupement ne constitue pas une activité de lobbyisme. La Loi ne s’applique pas non plus aux représentations faites dans le cadre d’une séance publique d’une municipalité ou d’un organisme municipal.

La Loi définit trois catégories de lobbyistes.

Le lobbyiste-conseil

Toute personne, salariée ou non, dont l’occupation ou le mandat consiste, en tout ou en partie, à exercer des activités de lobbyisme pour le compte d’autrui moyennant contrepartie. Ainsi, bien des avocats, des urbanistes, des ingénieurs, des architectes, pour ne nommer que ceux-là, peuvent être considérés, à un moment ou à un autre, comme des lobbyistes assujettis à des obligations légales.

Le lobbyiste d’entreprise

Toute personne dont l’emploi ou la fonction au sein d’une entreprise à but lucratif consiste, pour une partie importante, à exercer des activités de lobbyisme pour le compte de l’entreprise. C’est notamment le cas des entrepreneurs immobiliers et des dirigeants de firmes informatiques, par exemple.

Le lobbyiste d’organisation

Toute personne dont l’emploi ou la fonction consiste, pour une partie importante, à exercer des activités de lobbyisme pour le compte d’une association ou d’un autre groupement à but non lucratif constitué à des fins patronales, syndicales ou professionnelles, ou encore formé de membres dont la majorité sont des entreprises à but lucratif ou des représentants de telles entreprises. Le président d’une chambre de commerce ou la directrice générale d’une association de manufacturiers sont des exemples de lobbyistes d’organisation.

En vertu du Règlement relatif au champ d’application de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme (R.R.Q., c. T-11.011, r. 0.1, art. 1, par. 10°), ne sont pas considérés comme des lobbyistes un conseil régional de développement et un centre local de développement.

Nul ne peut exercer des activités de lobbyisme auprès d’un titulaire d’une charge publique s’il n’est pas inscrit au registre des lobbyistes relativement à ces activités.

Par ailleurs, selon l’article 26 de la Loi, aucun lobbyiste-conseil ou lobbyiste d’entreprise ne peut exercer ses activités moyennant une rétribution qui est conditionnelle à l’obtention d’un résultat ou qui est subordonnée au degré de succès de ses activités. Par exemple, l’octroi d’une commission est interdit.

Il ne peut non plus exercer ses activités moyennant une compensation qui est constituée d’une partie d’une subvention ou d’un prêt en provenance du gouvernement, d’une municipalité ou d’un de leurs organismes.

Le titulaire d’une charge publique est une personne qui travaille dans le domaine public, que ce soit au sein d’institutions parlementaires, gouvernementales ou municipales. Il peut être un élu ou une personne nommée pour exercer des fonctions au sein de l’administration publique. Les titulaires de charges publiques comprennent notamment :

• les maires, les conseillers municipaux ou d’arrondissement et les préfets;
• les présidents et autres membres du conseil d’une communauté métropolitaine;
• les membres du personnel des cabinets des élus;
• les membres du personnel des municipalités et des organismes municipaux (les organismes mandataires d’une municipalité et les organismes supramunicipaux) visés aux articles 18 ou 19 de la Loi sur le régime de retraite des élus municipaux.

Bien que la Loi ne donne pas d’obligation formelle aux titulaires de charges publiques, mise à part leur obligation de réserve en matière de lobbyisme après la fin de leur mandat, cette législation les concerne aussi. Interlocuteurs obligés des lobbyistes, d’une part, et gardiens de l’intégrité des processus de décisions d’intérêt public, d’autre part, les titulaires de charges publiques ont le devoir de préserver et de renforcer la confiance que les citoyens leur portent, à eux et aux institutions qu’ils représentent. Ainsi, ils sont en droit d’exiger que les représentations qui se font auprès d’eux soient transparentes et respectent les règles. Sans l’adhésion des titulaires de charges publiques, l’atteinte des objectifs de la Loi est compromise.

Afin de protéger l’intérêt public, toute personne qui cesse d’occuper une fonction de titulaire d’une charge publique et qui désire exercer des activités de lobbyisme doit se soumettre à certaines restrictions :

• elle ne peut, dans l’exercice de ses activités de lobbyisme, tirer un avantage indu d’une charge publique dont elle a antérieurement été titulaire, ni agir relativement à une procédure, une négociation ou une autre opération particulière à laquelle elle a participé dans l’exercice de cette charge;
• elle ne peut pas divulguer des renseignements confidentiels ni donner à quiconque des conseils fondés sur des renseignements non accessibles au public dont elle a pris connaissance et qui ont trait soit à l’institution dans laquelle elle exerçait, soit à un tiers avec lequel elle a eu des rapports directs et importants au cours de l’année précédant la date où elle a cessé d’être titulaire de la charge publique.

Des règles particulières s’appliquent aux ex-titulaires de charges publiques ayant occupé des fonctions au sein d’institutions municipales. Ainsi, ils ne peuvent pas exercer d’activités de lobbyisme auprès de l’institution municipale où ils ont été titulaires de charges publiques au cours de l’année qui a précédé la date à laquelle ils ont cessé de l’être, ni auprès d’une institution avec laquelle ils ont eu, au cours de cette année, des rapports officiels, directs et importants. Cette restriction s’applique pour une période de deux ans à compter de la date où les personnes ayant occupé les fonctions suivantes ont terminé leur mandat à titre de :

• maire;
• président d’arrondissement;
• préfet;
• président du conseil d’une communauté métropolitaine ou membre du comité exécutif d’une municipalité ou d’une communauté métropolitaine.

Les membres du personnel de cabinet d’une de ces personnes sont, quant à eux, soumis à cette interdiction pour une période d’un an à compter de la date où ils ont cessé d’occuper leurs fonctions. Il en est de même pour les directeurs généraux ou les directeurs généraux adjoints d’une municipalité ou d’une communauté métropolitaine ou les secrétaires-trésoriers d’une municipalité régie par le Code municipal du Québec.

Le registre des lobbyistes est un registre public pour lequel l’Officier de la publicité des droits personnels et réels mobiliers agit en tant que conservateur. Ce registre contient un certain nombre de renseignements portant sur les lobbyistes et leurs activités, notamment des renseignements relatifs à l’objet de ces activités. Ce registre permet de rendre transparentes les activités de lobbyisme exercées au Québec auprès des titulaires de charges publiques.

Tout lobbyiste doit obligatoirement s’inscrire au registre en fournissant entre autres les renseignements suivants :

• dans le cas où le financement de son client provient en tout ou en partie d’un gouvernement, d’une municipalité ou d’un de leurs organismes, le nom de ce gouvernement, de cette municipalité ou de cet organisme et les sommes en cause;
• le nom de l’institution parlementaire, gouvernementale ou municipale où le titulaire d’une charge publique avec qui il a communiqué ou compte communiquer exerce sa fonction ainsi que la nature de sa fonction;
• la nature et la durée de toute charge publique dont il a été lui-même titulaire, le cas échéant, dans les deux ans qui précèdent la date de son engagement envers son client.

Le registre des lobbyistes peut être consulté à tout moment dans Internet :

• Registre des lobbyistes 

Par ailleurs, on peut consulter le registre sur place entre 8 h 30 et 16 h, au 1, rue Notre-Dame Est, bureau 7.07, à Montréal.

Le service à la clientèle du registre des lobbyistes peut être joint par téléphone, de 8 h 30 à 16 h 30, aux numéros suivants :

• Montréal et les environs : 514 864-4949
• Québec et les environs : 418 646-4949
• Partout ailleurs au Québec, sans frais : 1-800-465-4949

À l’instar du citoyen, tout élu ou fonctionnaire municipal peut consulter ce registre afin de mieux cerner les intérêts de ses interlocuteurs et de s’assurer que les lobbyistes s’adressent aux représentants municipaux en toute transparence, en conformité avec la Loi.

Dans leurs activités de lobbyisme auprès des titulaires de charges publiques, les lobbyistes doivent respecter les dispositions du Code de déontologie des lobbyistes sous peine de sanction. Le Code préconise des valeurs d’honnêteté, d’intégrité et de professionnalisme dans les relations avec les titulaires de charges publiques. Il prévoit, par exemple, que le lobbyiste ne doit pas inciter un titulaire d’une charge publique à contrevenir aux normes d’éthique qui lui sont applicables et lui interdit d’exercer directement ou indirectement des pressions indues à son endroit. Les titulaires de charges publiques sont en droit d’exiger le respect du Code par les lobbyistes qui interviennent auprès d’eux ou auprès des personnes qu’ils dirigent.

Des mesures disciplinaires et des sanctions pénales peuvent être prises contre un lobbyiste en cas de manquement ou de contravention au Code de déontologie des lobbyistes.

• Texte du Code de déontologie des lobbyistes

Le commissaire au lobbyisme, nommé par l’Assemblée nationale, est chargé de la surveillance et du contrôle des activités de lobbyisme exercées auprès des titulaires de charges publiques. S’il a des motifs raisonnables de croire qu’il y a eu manquement à une disposition de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme ou du Code de déontologie des lobbyistes, le commissaire au lobbyisme, ou toute personne qu’il autorise spécialement, a le pouvoir d’enquêter. Il est, à l’exception du pouvoir d’ordonner l’emprisonnement, investi des pouvoirs et de l’immunité des commissaires nommés en vertu de la Loi sur les commissions d’enquête (L.R.Q., c. C-37). S’il constate un manquement à une disposition de la Loi ou du Code de déontologie, le commissaire soumet au directeur des poursuites criminelles et pénales son rapport d’enquête.

La reproduction partielle ou totale de cette publication est autorisée pour des fins non commerciales à la condition d'en mentionner la source.