Mesures de contrôle pouvant être exercées par les municipalités envers les producteurs autorisés en vertu du Règlement sur la marihuana à des fins médicales

N° 9 – 25 juillet 2014

Les producteurs visés par le Règlement sur la marihuana à des fins médicales  (DORS/2013-119) sont assujettis aux lois et règlements provinciaux ainsi qu’à la réglementation municipale en vigueur au même titre que toute autre entreprise qui désire s’implanter sur le territoire d’une municipalité. En matière de réglementation municipale, il s’agit principalement des règlements d’urbanisme.

À la suite de  l’arrêt Parker ^{Lire le contenu de la note numéro 1} en 2000, certains Canadiens gravement malades pouvaient, depuis 2001, posséder ou même produire légalement de la marihuana à des fins médicales dans le cadre du Programme d’accès à la marihuana à des fins médicales (PAMFM) que Santé Canada administrait en conformité avec le Règlement sur l’accès à la marihuana à des fins médicales  (DORS/2001-227), et ce, bien que la marihuana séchée ne soit pas un médicament approuvé au Canada.

En juin 2013, le gouvernement du Canada a adopté le Règlement sur la marihuana à des fins médicales  (ci-après le Règlement), apportant de nombreux changements aux modalités d’accès à la marihuana à des fins médicales en vigueur depuis 2001. Parmi les changements les plus importants amenés par le Règlement, la marihuana à des fins médicales est dorénavant accessible sur attestation d’un professionnel de la santé tandis que la production et la distribution sont assurées par des entreprises privées autorisées par Santé Canada. Après une période transitoire où les deux régimes réglementaires étaient applicables, le nouveau Règlement est, depuis le 1er avril 2014, le seul à s’appliquer pour régir l’accès à la marihuana à des fins médicales ^{Lire le contenu de la note numéro 2} .

Aux fins de protéger l’intégrité de la production et de la distribution de la marihuana à des fins médicales, le Règlement instaure un mécanisme de vérification préalable à la délivrance d’une licence de producteur autorisé, prévoit l’instauration de normes de production, de livraison et d’emballage ainsi que des normes de sécurité pour les producteurs en plus d’un régime d’inspection mené par Santé Canada pour s’assurer que les titulaires respectent les conditions d’exploitation de leur licence. Une fois les conditions d’obtention remplies, Santé Canada délivre une licence au demandeur qui est, dès lors, autorisé à produire de la marihuana à des fins médicales.

L’article 12 du Règlement permet au producteur d’avoir en sa possession, de produire, de vendre, de fournir, d’expédier, de livrer, de transporter et de détruire de la marihuana à des fins médicales. L’article 13 précise que les opérations prévues à l’article 12 ne peuvent être effectuées dans un local d’habitation et l’article 14 prévoit que la production, l’emballage et l’étiquetage ne peuvent être réalisés qu’à l’intérieur de l’installation en question.

En vertu de l’article 38, avant de présenter au ministre de la Santé une demande de licence à titre de producteur autorisé, le demandeur doit fournir un avis écrit aux autorités locales compétentes, à savoir le service de police, l’administration locale et le service d’incendie. Cet avis doit notamment indiquer la date prévue de présentation de la demande de licence à Santé Canada, les opérations envisagées selon l’article 12 du Règlement ainsi que la localisation des installations prévues. L’article 40 prévoit que les producteurs autorisés doivent fournir un avis écrit aux autorités locales dans les trente jours de la délivrance d’une licence ainsi qu’à chaque fois qu’un changement est apporté au statut de leur licence. Le destinataire de l’avis doit être un cadre supérieur de l’autorité locale.

Les articles 41 à 51 du Règlement prévoient quant à eux un ensemble de mesures de sécurité, dont la présence d’appareils d’enregistrement visuel et de détection ainsi qu’une surveillance humaine dans le périmètre de l’installation, en vue de prévenir tout accès non autorisé.

Il est à noter que le seul mode de distribution prévu par le Règlement est la livraison par colis au domicile du consommateur; ce dernier ne peut donc se procurer de la marihuana directement au site de production.

Étant donné que les producteurs autorisés de marihuana à des fins médicales sont assujettis aux lois et règlements provinciaux ainsi qu’à la réglementation municipale en vigueur, une municipalité peut adopter certaines mesures de contrôle relevant de ses responsabilités. Au Québec, pour les fins considérées ici, en vertu de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU), une municipalité peut notamment :

• définir une classe de constructions et d’usages ainsi qu’autoriser ou prohiber cette classe par zone (art. 113, par. 1 et 3);
• spécifier l’espace qui doit être laissé libre, soit entre les constructions et usages différents, soit entre les constructions ou entre les usages différents (art. 113, par. 4);
• prévoir le nombre maximal d’endroits pouvant accueillir cette classe de construction et d’usage, sauf en zone agricole pour toute activité autre que la production porcine (art. 113, par. 4.1);
• spécifier le volume et les dimensions des constructions ainsi que les dimensions et l’aménagement des espaces libres (art. 113, par. 5);
• régir les clôtures et obliger un propriétaire à clôturer son terrain (art. 113, par. 15 et 15.1);
• se doter d’un règlement sur les usages conditionnels, sauf pour les activités agricoles au sens de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, dans une zone agricole établie en vertu de cette loi (art. 145.31).

Une municipalité ne pourrait cependant pas réglementer sur des aspects qui relèvent de la compétence d’un autre palier de gouvernement, notamment du gouvernement fédéral.

Il nous apparaît que l’usage lié à la production de marihuana à des fins médicales peut être inclus dans différentes classes d’usage du règlement de zonage municipal. Il pourrait s’agir d’agriculture ou d’agriculture urbaine, de production industrielle que l’on pourrait assimiler à un usage pharmaceutique ou encore d’une activité de recherche et développement (si on développe des cultivars par exemple). Dans les autres provinces canadiennes, la production de marihuana à des fins médicales est couramment associée à de l’agriculture ^{Lire le contenu de la note numéro 3} ou à de la production industrielle.

Voici quelques caractéristiques des installations de production de marihuana à des fins médicales eu égard aux mesures à considérer en matière de zonage :

• La superficie des bâtiments peut être très variable. Parmi les installations existantes ou prévues recensées dans les différentes provinces, on compte des bâtiments allant de 650 à 28 000 mètres carrés.
• Les bâtiments sont entourés d’une haute clôture métallique pouvant avoir trois mètres de hauteur et pouvant comporter des barbelés.
• Les bâtiments sont généralement très peu ou pas du tout fenestrés.

En l’absence de mention spécifique liée à l’activité de culture de la marihuana à des fins médicales dans son règlement de zonage, une municipalité pourra évaluer si elle peut, par interprétation, associer cette activité à un des usages déjà prévus à son règlement. Selon les résultats obtenus de l’évaluation, cette dernière pourra examiner l’opportunité de modifier son règlement afin de mieux encadrer cette activité. En effet, à l’instar d’autres types d’usages agricoles ou industriels, il appartient à chaque municipalité de déterminer l’endroit où elle désire permettre l’installation de sites de production de marihuana à des fins médicales et d’apporter au besoin les changements réglementaires nécessaires.

Il est à noter que, comme le signale la jurisprudence, une municipalité ne peut interdire, sauf exceptions, un usage sur l’ensemble de son territoire ^{Lire le contenu de la note numéro 4} . Elle pourrait toutefois le faire pour se conformer à un schéma d’aménagement et de développement d’une MRC, qui aurait prévu des dispositions relatives à cet usage pour que, bien qu’il soit interdit sur le territoire d’une municipalité, il puisse être exercé ailleurs sur le territoire de la MRC. Par ailleurs, il serait également juridiquement risqué pour une municipalité d’adopter des normes contraignantes dont les effets indirects empêcheraient la réalisation du Règlement.

Idéalement, une municipalité qui désire préciser des règles d’aménagement applicables à la production de marihuana à des fins médicales devrait le faire avant de recevoir un avis formel d’intention concernant une demande de licence à Santé Canada ou une demande de permis de construction.

Rappelons que la jurisprudence a établi qu’une municipalité ne peut modifier sa réglementation de zonage pour qu’elle s’applique à un immeuble qui fait déjà l’objet d’une demande de permis de construction substantiellement conforme aux exigences municipales, à moins de pouvoir démontrer qu’elle avait l’intention ferme, avant même la réception de la demande de permis, de modifier son règlement, qu’elle est de bonne foi et qu’elle a agi avec diligence ^{Lire le contenu de la note numéro 5} .

Une municipalité peut procéder à l’inspection d’un site de production de marihuana à des fins médicales seulement si l’objet de ses vérifications relève de ses compétences, ce qui concerne, dans ce cas-ci, l’observance des dispositions des règlements d’urbanisme. Seul Santé Canada a le mandat d’inspecter la conformité des sites de production autorisés aux exigences du Règlement. Toutefois, si une municipalité ou un service de police détient de l’information selon laquelle un producteur ne respecte pas les conditions d’exploitation de sa licence, il peut communiquer l’information à Santé Canada.

Par ailleurs, les corps de police conservent toujours leur compétence pour prévenir et réprimer les infractions aux lois, ce qui inclut la possibilité de mener les enquêtes nécessaires dans l’éventualité où un producteur autorisé de marihuana médicale contreviendrait notamment à la Loi réglementant certaines drogues et autres substances.

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