Description des besoins dans un document d’appel d’offres afin d’accroître la concurrence et de favoriser l’innovation

N° 3 – 26 février 2021

La présente publication a pour objectif d’expliquer certaines obligations applicables lorsqu’un organisme municipal décrit ses besoins dans le cadre d’un appel d’offres. Ces obligations visent à accroître la concurrence et à favoriser l’innovation. En effet, en basant son appel d’offres sur les besoins qu’il doit combler et les résultats attendus, plutôt que sur les moyens pour y parvenir, les soumissionnaires bénéficieront d’une plus grande latitude pour proposer des solutions diverses afin de répondre aux attentes de l’organisme municipal. 

Conformément aux accords de libéralisation des marchés publics auxquels le Québec s’est lié, les lois municipales ^{Lire le contenu de la note numéro 1} prévoient qu’un organisme municipal doit décrire les besoins en matière de performance ou d’exigence fonctionnelle plutôt qu’en matière de caractéristiques descriptives dans le cadre d’un appel d’offres. En d’autres mots, il doit préciser les résultats attendus et non pas les moyens pour les atteindre, ceux-ci étant laissés à la discrétion des soumissionnaires. À défaut de pouvoir décrire les besoins sous forme de résultats attendus, l’organisme municipal peut exceptionnellement avoir recours à des caractéristiques descriptives pourvu que les documents d’appel d’offres prévoient que toute équivalence soit acceptée.

Ces obligations s’appliquent :

• à la description du besoin et, le cas échéant, aux critères de qualité prévus aux documents d’appel d’offres pour l’adjudication d’un contrat dont la dépense est égale ou supérieure au seuil d’appel d’offres public;
• aux exigences prévues aux documents d’appel d’offres lors d’un processus d’homologation, de qualification, de certification ou d’enregistrement.

Lors des situations énumérées plus haut, un organisme municipal doit décrire, dans son appel d’offres, les besoins selon un niveau de performance à atteindre ou selon les fonctions que les biens, les services ou les travaux devront accomplir. Il est à noter que ces deux méthodes pour décrire les besoins peuvent être utilisées concurremment dans le cadre d’un même appel d’offres.

Bonnes pratiques de rédaction des besoins

Le éléments suivants énoncent différentes bonnes pratiques pour décrire les besoins dans un appel d’offres indépendamment de la méthode de description utilisée. Il fournit également des exemples de la portée des exigences qui pourraient être exprimées pour chacune de ces méthodes :

• Formuler ses exigences en fonction des besoins auxquels l’organisme municipal doit répondre; 
• Savoir définir les résultats attendus de la part du bien, des services rendus, des travaux, du fournisseur ou de l’entrepreneur; 
• Décrire les besoins le plus objectivement possible;
• Utiliser des normes ou des standards reconnus sur le marché, lorsque nécessaire, dans la mesure où cela ne réduit pas la concurrence;
• Laisser aux soumissionnaires la responsabilité de s’assurer que la méthode et les moyens qu’ils proposent répondront aux besoins décrits;
• Se questionner sur la façon d’évaluer l’atteinte des résultats souhaités au moment de l’exécution du contrat.

Exemples de la portée d’exigences selon le niveau de performance à atteindre

Voici une liste d'exemples :

• La puissance d’un équipement;
• La durée de vie d’un produit;
• L’efficacité énergétique d’une infrastructure;
• La capacité de stockage d’un produit informatique;
• La capacité d’accueil d’une infrastructure.

Exemples d’exigences selon les fonctions que les biens, les services ou les travaux devront accomplir

Voici une liste d'exemples d'exigences :

• La réalisation d’un audit comptable et financier; 
• La réalisation de plans et devis en vue de la construction d’un aréna pouvant accueillir 4 000 spectateurs;
• Le développement d’une application Web permettant la gestion des permis;
• Un camion à neige en mesure d’épandre du sable;
• Du matériel informatique permettant les visioconférences;
• Des bacs rendant possible le tri des déchets.

Au préalable, l’organisme municipal devrait avoir réalisé un exercice d’évaluation des besoins. Celui-ci devrait être neutre et ouvert, c’est-à-dire qu’il ne doit pas être orienté vers certaines solutions, mais plutôt accessible à une diversité de solutions permettant de combler les besoins. L’organisme municipal obtiendra, de cette façon, une meilleure connaissance des solutions offertes sur le marché et des tendances de celui-ci.

En aucun temps, un organisme municipal ne doit formuler d’exigences qui réduiraient considérablement ou élimineraient la concurrence, ou encore qui n’auraient pas de lien rationnel avec les besoins. L’organisme municipal ne doit en définitive pas imposer d’obstacle non nécessaire au marché. Cela assurera un traitement intègre et équitable des soumissionnaires et des solutions mises de l’avant.

Exceptionnellement, lorsque l’organisme municipal peut démontrer qu’il n’y a aucun autre moyen suffisamment précis ou intelligible de le faire, il pourra décrire les besoins à ce qui a trait aux caractéristiques descriptives. Dans l’appel d’offres, de telles caractéristiques, notamment toute exigence concernant un produit précis, une marque ou un modèle, devront être suivies de l’expression « ou l’équivalent ». Des mentions à l’égard de tels produits, marques ou modèles peuvent néanmoins être utilisées en tout temps à titre d’exemple seulement.

La responsabilité devrait incomber au fournisseur ou à l’entrepreneur de démontrer l’équivalence avant la date et l’heure limites fixées pour le dépôt d’une demande de reconnaissance d’une équivalence. Cette date et cette heure limites ne doivent toutefois pas être ultérieures à celles pour la réception des soumissions. 

Dans son appel d’offres, l’organisme municipal devrait également indiquer les méthodes qui seront utilisées pour évaluer l’équivalence. Ces méthodes devraient mener à une évaluation objective de l’ensemble des demandes d’équivalence qui lui auront été soumises. De plus, l’organisme municipal doit s’assurer que ces méthodes n’ont pas pour effet de réduire la concurrence, notamment en imposant un fardeau trop lourd aux soumissionnaires.

À toute étape, l’organisme municipal devrait documenter ses réflexions et son analyse ainsi que justifier ses choix, entre autres quant aux éléments suivants :

• l’évaluation qu’il a réalisée des besoins;
• le choix des exigences présentes dans son appel d’offres;
• l’utilisation de caractéristiques descriptives plutôt que de décrire les besoins en matière de performance ou d’exigences fonctionnelles dans son appel d’offres;
• son processus d’analyse des demandes d’équivalence;
• l’analyse des demandes d’équivalence qui ont été soumises par les soumissionnaires;
• la publication d’addendas;
• l’évaluation de l’atteinte des résultats qui sera réalisée en cours d’exécution du contrat.

Cette documentation pourrait être utile dans l’éventualité où un recours serait intenté contre l’organisme municipal à l’égard de son processus d’adjudication. Rappelons qu’un organisme municipal qui ne respecterait pas son cadre normatif s’expose à une plainte d’une personne intéressée auprès de l’organisme municipal ou de l’Autorité des marchés publics ainsi qu’à une poursuite devant les tribunaux de droit commun.

Un organisme municipal souhaite se procurer une nouvelle camionnette pour le transport de son matériel de déneigement. Il possède déjà deux camionnettes datant de 2017, de modèle Ford F-250, qui accomplissent bien le travail. En ce qui a trait aux caractéristiques descriptives, voici à quoi ressembleraient les exigences énoncées dans l’appel d’offres :

Une telle description de produit ne pourrait être utilisée que si l’organisme municipal n’a pas d’autres moyens de décrire le bien en question. Il devra alors mentionner que les produits équivalents sont acceptés, comme c’est le cas dans l’encadré ci-dessus. 

En matière de performance et de caractéristiques fonctionnelles, voici à quoi ressembleraient les exigences énoncées dans l’appel d’offres pour l’acquisition de la camionnette :

• Camionnette;
• Année 2017 ou plus récent;
• Moteur V6 ou V8;
• Système d’entraînement 4 x 4;
• Consommation de carburant de 15 L/100 km et moins en ville et 12 L/100 km et moins sur route;
• Puissance de 350 chevaux et plus;
• Capacité de remorquage maximale de 4 000 kg et plus;
• Dimension du caisson de chargement de 195 cm et plus incluant les ailes;
• Volume du caisson de chargement de 1 700 L et plus;
• Configuration du caisson de chargement compatible avec l’équipement de déneigement et le stockage d’abrasifs.

À l’exception du dernier point qui présente une exigence fonctionnelle, l’ensemble des exigences dans l’encadré sont axées sur la performance du véhicule. On observe, par ailleurs, qu’elles sont toutes en cohérence avec les besoins en matière de transport de matériel de déneigement, notamment en ce qui concerne la puissance, la capacité et les fonctionnalités que devrait avoir le véhicule. 

Afin d’illustrer les exigences pouvant être formulées dans le cadre d’un contrat de service, prenons l’exemple d’un contrat de services d’ingénierie pour la préparation de plans et devis et la surveillance de travaux. L’appel d’offres énoncerait l’ensemble des fonctions que devra accomplir le cocontractant pour répondre au mandat, par exemple :

• La rédaction d’un rapport de conception; 
• La préparation des plans et devis selon le niveau de conception souhaité;
• L’estimation des coûts selon un degré de précision de 10 % d’erreur au maximum; 
• La surveillance lors de l’exécution des travaux, incluant le contrôle de la quantité de matériaux;
• La production de plans finaux.

Il serait possible de décrire les résultats attendus quant aux livrables sans toutefois prescrire les méthodes qui devraient être utilisées par le soumissionnaire.

En ce qui a trait à la performance, l’appel d’offres devrait exiger des soumissionnaires qu’ils démontrent leur capacité à réaliser un mandat plutôt qu’énoncer des caractéristiques descriptives auxquelles ils devront répondre. Ainsi, plutôt que d’exiger un nombre d’années d’expérience, du matériel et de l’équipement à détenir ou une certaine composition de l’équipe, l’organisme municipal pourrait demander aux soumissionnaires de démontrer en quoi leur équipe répondra aux besoins, ou encore, de présenter des travaux similaires antérieurs auxquels le soumissionnaire a collaboré et qui comportaient des enjeux communs.

En somme, en exprimant les besoins en matière de performance et de caractéristiques fonctionnelles, l’organisme municipal bénéficie d’une plus grande concurrence entre les soumissionnaires lors de son processus de passation de contrats et, conséquemment, d’une diversité de solutions et de meilleurs prix.

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