Processus d’approbation référendaire

L’approbation référendaire est un mécanisme qui donne aux citoyens concernés un pouvoir décisionnel sur certains projets de règlement d’urbanisme adoptés par le conseil municipal.

Le référendum décisionnel en urbanisme existe au Québec depuis les années 1930 et fait partie du paysage de la vie publique municipale québécoise. Il a été introduit à l’époque et reconduit jusqu’à maintenant selon le principe que le citoyen doit avoir un droit de regard sur les modifications réglementaires qui risquent d’avoir un effet direct sur son milieu de vie immédiat et, possiblement, sur sa propriété.

Le processus d’approbation référendaire est en quelque sorte une police d’assurance qui équilibre les rapports de force entre la municipalité, les promoteurs et les citoyens. Par le pouvoir de forcer un scrutin référendaire, les citoyens peuvent exercer une influence déterminante sur la réalisation ou non d’un projet d’urbanisme.

En vertu de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU), certains objets du règlement de zonage, du règlement sur les usages conditionnels, du règlement de zonage incitatif et du règlement de zonage différencié (sous réserve de l’exemption temporaire décrite plus bas) sont susceptibles d’approbation référendaire. Les principaux objets du règlement de zonage (PDF 233 Ko) visés sont : la classification des constructions et des usages, la division du territoire en zones et secteurs de zones, les constructions et usages autorisés, la densité d’occupation du sol, la dimension et le volume des constructions, les marges de recul, le contingentement, ainsi que les constructions et usages protégés par droit acquis.

Toute disposition d’un règlement de zonage différencié et d’un règlement de zonage incitatif qui prévoit une norme de remplacement portant sur un objet de zonage susceptible d’approbation référendaire est également susceptible d’approbation référendaire.

Le processus d’approbation référendaire comprend trois étapes :

• la demande de participation à un référendum;
• la tenue du registre;
• le scrutin référendaire.

La demande de participation à un référendum

Après l’assemblée publique de consultation portant sur un projet de règlement comportant des dispositions susceptibles d’approbation référendaire, la municipalité doit adopter, avec ou sans changement, un second projet de règlement comportant ces dispositions. Elle peut, par ailleurs, adopter un règlement contenant les dispositions du premier projet de règlement qui ne sont pas susceptibles d’approbation référendaire. La municipalité publie ensuite un avis public indiquant notamment les dispositions du second projet de règlement pouvant faire l’objet d’une demande de référendum et les zones d’où peut provenir une demande.

Chaque disposition susceptible d’approbation référendaire doit faire l’objet d’une demande de référendum distincte. Autrement dit, une personne concernée par plus d’une disposition susceptible d’approbation référendaire doit, si elle souhaite que ces différentes dispositions soient soumises à l’approbation des personnes habiles à voter, signer une demande de référendum pour chacune d’elles.

Pour être valide, une demande doit :

• indiquer clairement la disposition concernée et la zone ou le secteur de zone d’où elle provient;
• être signée, dans le cas où il y a plus de 21 personnes intéressées dans la zone ou le secteur de zone d’où elle provient, par au moins 12 d’entre elles ou, dans le cas contraire, par au moins la majorité d’entre elles;
• être reçue par la municipalité au plus tard 8 jours après la publication de l’avis public.

Les zones ou secteurs de zones d’où peut provenir une demande ainsi que les zones ou secteurs de zones autorisés à voter en vertu d’une demande valide diffèrent selon les objets visés. Dans le cas d’une disposition relevant d’un pouvoir de réglementer par zone – le cas le plus fréquent – une demande peut provenir de la zone visée ainsi que de toute zone contiguë à celle-ci. Lorsqu'au moins une demande valide est déposée, la disposition est soumise à l’approbation des personnes habiles à voter de la zone visée ainsi que de toute zone contiguë d’où provient une demande.

Si la municipalité ne reçoit aucune demande de référendum, elle peut adopter, sans changement, le règlement ayant fait l’objet du second projet. Si la municipalité a reçu des demandes de référendum, elle adopte un règlement concernant les dispositions du second projet qui n’ont fait l’objet d’aucune demande valide. De plus, chaque disposition ayant fait l’objet d’une demande valide doit être contenue dans un règlement distinct.

La tenue du registre

Pour chaque règlement soumis à l’approbation des personnes habiles à voter, un registre est ouvert afin de déterminer si un scrutin référendaire doit être tenu. C’est la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités (LERM) qui fixe les modalités d’enregistrement des personnes habiles à voter.

Le greffier ou secrétaire-trésorier de la municipalité fixe chaque jour et chaque endroit où le registre sera accessible aux personnes habiles à voter. Les jours de tenue d’un registre doivent être consécutifs et leur nombre correspond au nombre de tranches complètes de 500 demandes requises pour qu’un scrutin référendaire soit tenu. Un registre est minimalement ouvert 1 journée et ne peut être ouvert plus de 5 jours.

Au moins 5 jours avant l’ouverture du registre, le greffier ou secrétaire-trésorier de la municipalité donne aux personnes habiles à voter de la municipalité ou du territoire concerné un avis public les informant de la procédure d’enregistrement visant la tenue d’un scrutin référendaire. Chaque règlement soumis à l’approbation des personnes habiles à voter doit faire l’objet d’un avis distinct.

Par ailleurs, la LERM prévoit que des personnes habiles à voter peuvent renoncer à la tenue d’un scrutin référendaire en transmettant au greffier ou secrétaire-trésorier un avis en ce sens signé par la majorité d’entre elles avant le premier jour d'accessibilité au registre. Dans un tel cas, le règlement concerné est réputé approuvé par les personnes habiles à voter et la municipalité n’a pas à procéder à un scrutin référendaire à son égard.

Un scrutin référendaire doit être tenu lorsque, à la fin de la période d’accessibilité au registre, le nombre de signatures atteint l’un des seuils suivants :

• le nombre équivalant à 50 % des personnes habiles à voter, lorsqu’elles sont 25 ou moins;
• le moins élevé entre 30 000 et le nombre obtenu par l’addition du nombre 13 et de celui qui équivaut à 10 % des personnes habiles à voter en excédent des 25 premières, lorsqu’elles sont plus de 25.

Un règlement est réputé approuvé lorsque le nombre de signatures requises n’est pas atteint.

Le plus tôt possible après la fin de la période d’accessibilité au registre, le greffier ou secrétaire-trésorier doit dresser un certificat qui établit :

• le nombre de personnes habiles à voter;
• le nombre de signatures requis au registre pour qu’un référendum soit tenu;
• le nombre de signatures apposées;
• le fait que le règlement ou la résolution est réputé approuvé par les personnes habiles à voter ou qu’un scrutin référendaire doit être tenu, selon le cas.

Le greffier ou secrétaire-trésorier dépose ce certificat au conseil lors de sa prochaine séance.

Le scrutin référendaire

La démarche à suivre pour la tenue d’un scrutin référendaire est prévue par la LERM.
Dans le cas où la municipalité décide de ne pas retirer un règlement ou une résolution devant faire l’objet d’un référendum, le conseil doit fixer la date du scrutin au plus tard lors de la séance qui suit celle du dépôt du certificat de tenue de registre par le greffier ou secrétaire-trésorier.

La date du scrutin référendaire doit être un dimanche compris dans les 120 jours qui suivent la date d’adoption du règlement ou de la résolution faisant l’objet du référendum.

Le greffier ou secrétaire-trésorier dresse ensuite la liste référendaire de la municipalité ou du secteur concerné. La procédure à suivre est la même que celle prévue par la LERM pour la confection de la liste électorale, avec les adaptations nécessaires.

Au plus tard 10 jours avant la tenue du scrutin, un avis public concernant celui-ci doit être donné aux électeurs inscrits sur la liste référendaire de la municipalité ou du secteur concerné, selon le cas. Cet avis doit notamment indiquer le règlement faisant l’objet du référendum, le secteur concerné, le jour et les heures où sera ouvert tout bureau de vote lors du scrutin référendaire et le texte de la question référendaire.

Tant que l’avis du scrutin référendaire n’a pas été publié, le conseil peut, par résolution, retirer le règlement ou la résolution. Il n’y a alors pas de référendum. Le greffier ou secrétaire-trésorier doit, par un avis public, en informer les personnes intéressées au plus tard 15 jours après le retrait.

La procédure qui s’applique pour la tenue d’un scrutin référendaire est similaire à celle qui s’applique pour les scrutins électoraux municipaux, avec certaines adaptations.

En matière d’urbanisme, un règlement faisant l’objet d’un référendum est réputé approuvé par les personnes habiles à voter lorsque le résultat du scrutin révèle un plus grand nombre de votes affirmatifs que de votes négatifs. Aucun taux de participation minimal n’est exigé pour que le référendum soit considéré comme valide.

Approbation référendaire d’un règlement de remplacement

Une procédure particulière s’applique au remplacement d’un règlement contenant des dispositions susceptibles d’approbation référendaire, laquelle est liée à la révision du plan d’urbanisme.

Un règlement de remplacement est d’emblée soumis à l’approbation des personnes habiles à voter de l’ensemble du territoire de la municipalité. L’étape de la demande de participation à un référendum ne s’applique pas et le processus commence à l’étape du registre.

Les exemptions à l’approbation référendaire

La LAU prévoit que certains règlements normalement susceptibles d’approbation référendaire ne peuvent faire l’objet d’une demande visant à les soumettre au processus d’approbation par les personnes habiles à voter :

• les règlements qui découlent d’une exigence de conformité, c’est-à-dire lorsque la municipalité est tenue de modifier ses règlements d’urbanisme uniquement pour tenir compte de la modification ou de la révision du schéma de la MRC ou de son plan d’urbanisme. L’expression « uniquement pour tenir compte » doit être interprétée comme ayant le sens de « nécessaire »;
• les règlements visant à permettre la réalisation d’un projet d’équipement collectif de propriété publique, relatif au secteur de la santé, de l’éducation, de la culture ou des sports et des loisirs (ex. : école, hôpital, musée, théâtre, parc);
• les règlements visant à permettre la réalisation d’un projet d’équipement d’une municipalité, d’une MRC ou d’une communauté métropolitaine (ex. : site d’enfouissement sanitaire, caserne de pompier, bureau d’arrondissement, garage municipal, usine de traitement de l’eau, incinérateur, bibliothèque);
• les règlements visant à permettre la réalisation d’un projet d’habitation destinée à des personnes ayant besoin d’aide, de protection, de soins ou d’hébergement (ex. : habitation à loyer modique, résidence pour aînés, maison de transition, refuge pour itinérants, maison pour femmes victimes de violence conjugale), notamment dans le cadre d’un programme de logement social mis en œuvre en vertu de la Loi sur la Société d’habitation du Québec;
• les règlements visant à permettre la réalisation d’un projet de cimetière;
• les règlements visant à permettre l’aménagement ou l’occupation de logements accessoires, dans une zone où l’usage résidentiel est permis;
• les règlements pris par une municipalité ayant adopté une politique de participation publique conforme au Règlement sur la participation publique en matière d’aménagement et d’urbanisme;
• Les chartes des Villes de Longueuil, de Montréal et de Québec prévoient que les conseils de celles-ci peuvent, malgré tout règlement adopté par un conseil d’arrondissement, permettre par règlement la réalisation d’un projet qui est relatif :
  • à un équipement collectif ou institutionnel, tels un équipement culturel, un hôpital, une université, un collège, un centre des congrès, un établissement de détention, un cimetière, un parc régional ou un jardin botanique;
  • à de grandes infrastructures, tels un aéroport, un port, une gare, une cour ou une gare de triage ou un établissement d’assainissement, de filtration ou d’épuration des eaux;
  • à un établissement résidentiel, commercial ou industriel dont la superficie de plancher est supérieure à 25 000 mètres carrés (15 000 mètres carrés dans le cas de la Ville de Montréal et aucun seuil si l’établissement est situé dans le centre des affaires de la ville);
  • à de l’habitation destinée à des personnes ayant besoin d’aide, de protection, de soins ou d’hébergement, notamment dans le cadre d’un programme de logement social mis en œuvre en vertu de la Loi sur la Société d’habitation du Québec;
  • à un immeuble patrimonial classé ou cité conformément à la Loi sur le patrimoine culturel ou dont le site envisagé se trouve dans un site patrimonial classé, déclaré ou cité au sens de cette loi.

Un tel règlement adopté par le conseil de la Ville est soumis à la consultation publique, sauf s’il concerne un projet d’habitation destinée à des personnes ayant besoin d’aide. Il est toutefois soustrait du processus d’approbation référendaire prévu par la LAU, à moins que le projet concerne un immeuble patrimonial  ou dont le site envisagé se trouve dans un site patrimonial.

Exemption référendaire pour certaines modifications aux normes d’implantation des bâtiments à des fins de densification résidentielle

Dans une zone où un usage résidentiel est permis, une modification à une norme d’implantation des bâtiments visant à augmenter la densité d’occupation du sol est exemptée de l’approbation référendaire, pour autant que la variation n’excède pas le tiers de la valeur initiale de la norme. Plus spécifiquement, les normes de zonage visées par l’exemption sont les suivantes :

• les densités d’occupation du sol;
• les dimensions et le volume des constructions (ex. : hauteur, nombre d’étages);
• l’aire des planchers et la superficie des constructions au sol;
• la superficie totale de plancher d’un bâtiment par rapport à la superficie totale du lot;
• la longueur, la largeur et la superficie des espaces qui doivent être laissés libres entre les constructions sur un même terrain;
• l’espace qui doit être laissé libre entre les constructions et les lignes de rues et de terrains;
• le recul des bâtiments par rapport à la hauteur;
• la proportion du terrain qui peut être occupée par une construction ou un usage;
• le nombre de logements qui peuvent être aménagés dans un bâtiment.

Le seuil du tiers s’applique individuellement à chaque norme. Ainsi, plusieurs normes peuvent simultanément être exemptées de l’approbation référendaire à l’intérieur d’une même zone, et ce, même si le cumul des modifications a pour effet d’augmenter de plus du tiers la volumétrie maximale des bâtiments.

Pour bénéficier de cette exemption, la variation doit s’effectuer dans un sens qui favorise la densification. Par exemple, une diminution des hauteurs maximales autorisées ou une augmentation des marges latérales minimales ne serait pas exemptée, même si la modification est en deçà du tiers de la norme initiale.

Les modifications spécifiques suivantes sont exemptées de l’approbation référendaire même si elles dépassent le seuil du tiers :

• hauteur des bâtiments – une modification visant à permettre de passer d’un maximum de deux à trois étages, ou d’un maximum d’un à deux étages;
• nombre de logements par bâtiment – une modification visant à passer d’un maximum de deux à trois logements par bâtiment, ou d’un maximum d’un à deux logements.

Dans une zone donnée, une norme peut bénéficier de cette exemption référendaire particulière une seule fois par période de quatre ans. Par exemple, dans une zone donnée, la hauteur maximale des bâtiments est augmentée de 10 à 12 étages. Cette modification de 20 % est exemptée de l’approbation référendaire. Deux ans plus tard, la hauteur maximale dans la même zone est augmentée à 13 étages. Cette modification sera susceptible d’approbation référendaire, et ce, même si la modification précédente n’avait pas exploité entièrement la marge de 33,3 % et qu’il aurait été possible, dès le départ, qu’une augmentation du nombre d’étages de 10 à 13 soit exemptée.

Par ailleurs, cette exemption référendaire s’applique à une variation allant jusqu’à la moitié de la valeur initiale des normes d’implantation des bâtiments (plutôt que le tiers) dans une zone :

• dans laquelle se situe un point d’accès à un service de transport collectif qui est exploité sur rail ou sur une autre voie qui est destinée exclusivement au transport collectif;
• qui est contiguë à une telle zone.

Cette mesure s’applique à des systèmes de transport structurant de type métro, train, tramway, de même qu’à des services d’autobus en site propre (séparation physique avec les voies destinées aux autres véhicules). Un point d’accès fait référence à une station, un terminus, une gare, etc.

Encore une fois, dans une zone donnée, une norme peut bénéficier de cette exemption une seule fois par période de quatre ans.

Exemption référendaire temporaire pour les règlements en matière de zonage différencié

De manière générale, toute disposition d’un règlement de zonage différencié qui prévoit une norme de remplacement portant sur un objet susceptible d’approbation référendaire est également susceptible d’approbation référendaire. Toutefois, une exemption temporaire s’applique : aucune disposition d’un règlement de zonage différencié pour lequel un projet de règlement a été adopté avant le 6 juin 2029 n’est susceptible d’approbation référendaire.

Processus référendaire particulier visant à empêcher la location d’une résidence principale à des fins d’hébergement touristique

La Loi sur l’hébergement touristique prévoit qu’un règlement d’urbanisme ne peut avoir pour effet d’interdire la location d’une résidence principale à des fins d’hébergement touristique, sauf dans le cas d’une disposition d’un règlement de zonage ou d’un règlement sur les usages conditionnels qui a fait l’objet d’une approbation référendaire, en tenant compte des adaptations suivantes :

• L’étape de la demande de participation à un référendum n’a pas à être tenue. Une telle demande est réputée avoir été formulée dans toutes les zones d’où peut provenir une telle demande, de sorte que les personnes habiles à voter de toutes ces zones sont autorisées à signer le registre référendaire;
• Pour déterminer si un référendum doit être tenu, le nombre de signatures exigées au registre est réduit de 50 % par rapport à ce que prévoit l’article 553 de la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités. Cette réduction a donc une incidence sur le nombre de jours de tenue du registre, puisque ceux-ci sont établis en fonction du nombre de signatures requis pour qu’un scrutin référendaire soit tenu.

• Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, (chapitre A-19.1), articles 80.1 à 80.5 (politique de participation publique), article 123 (règlements et objets susceptibles d’approbation référendaire, article 123.1 (exemptions référendaires), articles 128 à 137 (processus d’approbation référendaire des règlements d’urbanisme).
• Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités, (chapitre E-2.2), articles 517 (référendum consultatif), 518 à 531 (personne habile à voter), 532 à 559 (procédure d’enregistrement des personnes habiles à voter), 560 à 565 (liste référendaire), 566 à 579 (scrutin référendaire).
• Loi sur l’hébergement touristique (chapitre H-1.01), article 23 (processus référendaire particulier pour les règlements visant à interdire les établissements de résidence principale).
• Règlement sur la participation publique en matière d’aménagement et d’urbanisme
• Charte de la Ville de Longueuil, (chapitre C-11.3), articles 58.2 et 58.3 (projets majeurs du conseil de la Ville soustraits de l’approbation référendaire).
• Charte de la Ville de Montréal, métropole du Québec, (chapitre C-11.4), articles 89 et 89.1 (projets majeurs du conseil de la Ville soustraits de l’approbation référendaire).
• Charte de la Ville de Québec, capitale nationale du Québec, (chapitre C-11.5), articles 74.4 et 74.5 (projets majeurs du conseil de la Ville soustraits de l’approbation référendaire).