Droit de préemption – Guide La prise de décision en urbanisme

Le droit de préemption est un mécanisme qui, sous certaines conditions, permet aux organismes municipaux d’acheter en priorité, soit avant tout autre acheteur, un immeuble d’intérêt lorsqu’il est mis en vente.

Afin d’exercer leurs différentes compétences et responsabilités, les organismes municipaux peuvent avoir besoin d’acquérir certains immeubles. Cependant, l’état du marché immobilier, notamment la disponibilité des immeubles et la compétition entre les acheteurs, peut leur être défavorable et, ainsi, compliquer les démarches devant mener aux acquisitions nécessaires.

C’est dans ce contexte que le droit de préemption peut s’avérer intéressant, puisqu’il permet aux organismes municipaux de bénéficier d’une priorité d’achat sur des immeubles qu’ils ont préalablement ciblés.

Le droit de préemption constitue une alternative à l’acquisition de gré à gré ou à l’expropriation.

• Contrairement à une acquisition de gré à gré, le droit de préemption permet à l’organisme municipal de bénéficier d’une priorité d’achat. Il réduit ainsi le risque qu’un immeuble d’intérêt soit rapidement vendu à un autre acheteur.
• Contrairement à l’expropriation, l’acquisition se fait au moment où le propriétaire de l’immeuble souhaite procéder à la vente, permettant ainsi à l’organisme municipal de l’acheter au prix du marché et de minimiser l’atteinte au droit de propriété.

Le droit de préemption peut être utile pour :

• la mise en œuvre d’une politique locale d’habitation (ex. : acquisition d’un immeuble destiné à de l’habitation abordable, lutte contre l’habitat insalubre ou dangereux);
• la protection du patrimoine immobilier (ex. : acquisition d’un immeuble afin d’en assurer la restauration);
• la réalisation d’équipements collectifs (ex. : bibliothèque, centre communautaire);
• le soutien au développement économique (ex. : acquisition d’un terrain industriel);
• le déploiement du réseau de parcs et d’espaces verts (ex. : acquisition de terrains adjacents à un parc afin d’en augmenter la superficie ou de protéger un milieu naturel);
• le développement d’infrastructures pour le transport en commun (ex. : agrandissement d’un terminus, aménagement d’un garage).

Le droit de préemption permet donc à un organisme municipal d’élaborer des stratégies d’acquisition à moyen ou à long terme sur son territoire et d’acquérir graduellement des immeubles. Afin de mieux planifier ses acquisitions, l’organisme municipal peut aussi se constituer une réserve financière consacrée à l’exercice de son droit de préemption.  

Les organismes municipaux qui peuvent exercer un droit de préemption sont les suivants :

• Municipalités locales ^{Lire le contenu de la note numéro 1} ;
• Municipalités régionales de comté ^{Lire le contenu de la note numéro 2} (MRC);
• Régies intermunicipales ^{Lire le contenu de la note numéro 3} ;
• Sociétés de transport en commun ^{Lire le contenu de la note numéro 4} .

Pour s’en prévaloir, l’organisme municipal doit préalablement adopter un règlement qui établit le territoire sur lequel s’applique le droit de préemption et précise les fins municipales pour lesquelles il peut être utilisé (ex. : habitation, parcs et loisirs, transports en commun, patrimoine, conservation).

Avis d’assujettissement

L’avis d’assujettissement est un avis officiel indiquant qu’un immeuble est assujetti au droit de préemption d’un organisme municipal advenant sa mise en vente.

Pour assurer une certaine prévisibilité, le droit de préemption peut seulement être exercé sur un immeuble visé par un avis d’assujettissement émis par l’organisme municipal. Cet avis doit être inscrit au registre foncier et le propriétaire de l’immeuble doit en être notifié. L’avis identifie l’immeuble, précise les fins pour lesquelles il pourra être acquis et détermine sa durée de validité, laquelle ne peut dépasser dix ans. Il prend effet dès son inscription au registre foncier.

La limite de dix ans ne vise pas à limiter les acquisitions à plus long terme; elle est fixée pour obliger les organismes municipaux à confirmer périodiquement leur intention de maintenir un immeuble assujetti au droit de préemption. Un organisme municipal pourra donc, à l’expiration du premier avis, inscrire un second avis d’assujettissement sur un même immeuble.

Par exemple, un organisme municipal pourrait inscrire des avis d’assujettissement d’une durée de cinq ans pour des fins d’habitation sur des immeubles d’un secteur où le marché de l’immobilier est particulièrement dynamique, et inscrire d’autres avis d’une durée de dix ans sur des immeubles d’un secteur résidentiel où les ventes immobilières sont moins fréquentes.

Effets de l’avis d’assujettissement

Lorsque le propriétaire d’un immeuble visé par un avis d’assujettissement décide de le vendre et qu’il s’entend avec un acheteur potentiel, par exemple en acceptant son offre d’achat, il doit en informer l’organisme municipal concerné. Il lui transmet alors un avis d’intention d’aliéner qui précise notamment le prix, les conditions de vente et l’identité de l’acheteur potentiel.

Dans les cas où une contrepartie non pécuniaire est prévue à l’offre d’achat initiale (ex. : biens immobiliers, services professionnels, parts d’une entreprise), l’avis transmis par le propriétaire doit inclure une estimation de la valeur de cette contrepartie.

Si le propriétaire ne transmet pas d’avis d’intention et procède à la transaction avec un acheteur, celle-ci pourrait être annulée par un tribunal.

Exercice du droit de préemption

L’organisme municipal dispose de 60 jours pour notifier au propriétaire son intention d’exercer son droit de préemption. Durant cette période, il peut exiger tout renseignement nécessaire pour évaluer l’état de l’immeuble. Il peut aussi y avoir accès, conditionnellement à la transmission d’un préavis de 48 heures, pour réaliser toute étude ou analyse (ex. : étude sur l’état de dégradation du bâtiment, analyse du niveau de contamination du terrain).

Si l’organisme municipal décide de ne pas se prévaloir de son droit de préemption, ou s’il fait défaut de notifier au propriétaire sa décision à l’intérieur du délai prévu, l’acheteur initial peut acquérir l’immeuble. L’organisme municipal doit alors faire radier du registre foncier l’avis d’assujettissement.

Si l’organisme municipal décide d’exercer son droit de préemption, il dispose d’un délai additionnel de 60 jours, à compter de la notification de sa décision, pour acquitter le paiement de l’immeuble au propriétaire. À moins que des modifications soient convenues avec le propriétaire, l’acquisition doit se faire au prix et aux conditions de la vente projetée à l’acheteur initial. Lorsque cette vente prévoit une contrepartie non pécuniaire (ex. : biens immobiliers, services professionnels, parts d’une entreprise), le prix doit être majoré d’un montant équivalant à la valeur estimée de cette contrepartie.

Le défaut de verser le prix dans le délai prescrit n’a pas pour effet d’annuler l’exercice du droit de préemption. Le propriétaire peut toutefois réclamer des dommages pour le préjudice subi en raison du retard.

L’organisme municipal acquéreur doit rembourser à l’acheteur initial les dépenses raisonnables encourues par ce dernier dans le cadre de ses démarches d’acquisition (ex. : inspection, frais de notaire, dépenses liées à des études environnementales ou de caractérisation des sols).

Situations où la vente ne peut être conclue normalement

Si l’organisme municipal ne peut verser la somme au propriétaire, pour diverses raisons, il peut la déposer, pour le compte de ce dernier, au greffe de la Cour supérieure.

De même, lorsqu’il est impossible de signer un acte notarié constatant la vente, l’organisme municipal peut devenir propriétaire de l’immeuble en inscrivant un avis de transfert de propriété au registre foncier.

Cet avis doit contenir :

• une description de l’immeuble;
• le prix et les conditions de l’acquisition;
• la date prévue de prise de possession de l’immeuble.

Un tel avis doit être notifié au propriétaire 30 jours avant son inscription au registre foncier. Des pièces justificatives démontrant que la somme a été versée au propriétaire ou au greffe et que le propriétaire a été notifié dans le délai prescrit doivent accompagner l’avis.

Un organisme municipal ne peut pas exercer son droit de préemption à l’égard d’un immeuble appartenant à un organisme public ou vendu au bénéfice d’un tel organisme. De manière générale, il s’agit des organismes suivants :

• Le gouvernement du Québec, les ministères et les organismes gouvernementaux;
• Les organismes scolaires;
• Les établissements du réseau de la santé et des services sociaux;
• Les organismes municipaux.

Le droit de préemption ne peut non plus s’exercer à l’égard d’un immeuble vendu à une personne liée au propriétaire :

• Dans le cas de personnes physiques, il peut s’agir de celles qui sont unies par les liens du sang (ex. : ascendants, descendants, frères et sœurs), du mariage ou de l’adoption;
• Dans le cas de sociétés, ce sont celles qui sont contrôlées par la même personne ou le même groupe (ex. : filiales d’une entreprise) ou lorsqu’il y a un lien de nature familiale (sang, mariage, adoption) entre les personnes ou groupes contrôlant les deux sociétés (ex. : entreprises familiales).

Si le propriétaire a l’intention de vendre son immeuble à un organisme public ou à une personne qui lui est liée, il n’a pas à transmettre d’avis d’aliénation à l’organisme municipal concerné. Cependant, l’avis d’assujettissement demeure en vigueur après la vente; l’organisme municipal pourra ainsi exercer son droit de préemption lors d’une prochaine transaction, s’il y a lieu.

Par ailleurs, le droit de préemption des organismes municipaux est subordonné à celui du ministre de la Culture et des Communications à l’égard des immeubles patrimoniaux classés, ainsi qu’à celui de la Société d’habitation du Québec (SHQ) à l’égard des immeubles d’habitation à loyer modique.

Par exemple, si un organisme municipal a inscrit un avis d’assujettissement sur un immeuble classé, le propriétaire qui a accepté une offre d’achat doit en informer l’organisme municipal ainsi que le ministre de la Culture et des Communications. L’organisme municipal qui notifie son intention d’exercer son droit de préemption ne peut entreprendre les démarches d’acquisition que si le ministre décide de ne pas se prévaloir de son droit de préemption ou s’il fait défaut de s’exprimer avant l’échéance de son délai. Dans un tel cas, le délai prévu pour le ministre (ou la SHQ) est concurrent à celui de l’organisme municipal afin d’éviter de placer le propriétaire et l’acheteur potentiel dans une position d’attente prolongée.

Enfin, un immeuble ne peut pas être visé par des avis d’assujettissement provenant d’organismes municipaux distincts. Une municipalité ne peut donc pas inscrire un avis d’assujettissement sur un immeuble déjà visé par un tel avis inscrit par une MRC.

Désignation d’un mandataire

Par l’entremise d’une entente, un organisme qui a inscrit un avis d’assujettissement sur un immeuble peut agir à titre de mandataire pour un autre organisme municipal (le mandant) à l’égard de ce même immeuble. Ce mandataire doit alors inscrire un nouvel avis sur l’immeuble afin de préciser les fins pour lesquelles il pourrait être acquis pour le compte du mandant. Ainsi, au moment de la vente, si le mandataire ne se prévaut pas de son droit de préemption pour ses propres fins, le mandant peut lui demander d’acquérir l’immeuble pour son compte.

Par exemple, une municipalité peut être mandatée par la société de transport en commun qui dessert son territoire afin d’inclure des fins de transport dans son avis d’assujettissement. Au moment de la vente de l’immeuble, si la municipalité ne veut finalement pas en faire l’acquisition pour ses propres fins, elle peut l’acquérir pour une fin qui relève de la compétence de la société de transport en commun.