Règlement sur les plans d’aménagement d’ensemble – Guide La prise de décision en urbanisme

Un règlement sur les plans d’aménagement d’ensemble (PAE) permet à une municipalité d’encadrer le développement futur d’un secteur en exigeant l’approbation préalable d’un plan d’aménagement.

Le plan est généralement présenté par un propriétaire immobilier qui souhaite développer des terrains dans le secteur visé. C’est le conseil municipal qui l’approuve ou le refuse, sur la base des exigences et des critères prévus dans son règlement. Une fois approuvé, un plan d’aménagement d’ensemble est intégré aux règlements d’urbanisme applicables ^{Lire le contenu de la note numéro 1} .

Dans certaines parties du territoire appelées à être développées, il peut être difficile de déterminer à l’avance les différentes normes applicables en matière de zonage et de lotissement.

Une municipalité peut entreprendre elle-même une planification détaillée de ces secteurs, au risque que les normes proposées ne correspondent pas au type de développement envisagé par les propriétaires ou aux conditions du marché dans un avenir plus ou moins proche.

À l’inverse, une municipalité peut se contenter de réagir aux demandes de modification des règlements d’urbanisme proposées par les promoteurs, sans avoir réalisé une réflexion préalable, au risque que le développement de son territoire se fasse à la pièce, sans cohérence d’ensemble.

Comparativement à ces approches, le recours aux PAE offre un contrôle à la fois souple et encadré de l’aménagement des parties de territoire appelées à être développées. Elle permet de définir de façon générale la nature et les caractéristiques souhaitées pour leur développement. La planification détaillée et la modification des règlements d’urbanisme ne viennent qu’au moment où les propriétaires du territoire concerné souhaitent mettre en valeur leurs propriétés. Ces derniers doivent alors préparer et faire approuver un PAE.

Pour être approuvé, le PAE doit respecter les objectifs que la municipalité aura déclinés sous forme de critères d’évaluation dans son règlement. Ces critères peuvent, entre autres, tenir compte des caractéristiques particulières du site ainsi que des préoccupations relatives à la qualité des constructions et de l’aménagement des terrains.

Cette approche favorise la recherche de solutions novatrices dans une discussion ouverte entre la municipalité et les promoteurs. Elle nécessite toutefois une réflexion préalable sur la vocation future des secteurs concernés pour définir des objectifs d’aménagement et des critères d’évaluation qui permettront d’encadrer les projets et d’en faciliter leur évaluation.

L’approche des PAE peut s’avérer particulièrement utile dans les cas suivants :

• Les nouveaux quartiers résidentiels à développer;
• Les milieux bâtis voués à un changement de fonctions (ex. : zone industrielle vétuste ou grande propriété d’une communauté religieuse);
• Les projets de villégiature où la protection du milieu naturel requiert des mesures particulières (ex. : flanc de montagne).

La présentation d’un PAE ne constitue pas une exigence relative à l’obtention d’un permis de construction, mais plutôt une exigence relative à une demande de modification des règlements d’urbanisme. En attendant l’intégration d’un éventuel PAE, les règlements d’urbanisme en vigueur continuent de s’appliquer dans la zone.

Ainsi, un propriétaire qui réalise un projet conforme à la réglementation en vigueur peut obtenir les permis nécessaires sans présenter de PAE. Le PAE devient nécessaire lorsqu’une modification des règlements d’urbanisme est requise pour permettre le projet envisagé.

Même lorsqu’une zone est assujettie à un règlement sur les PAE, il n’est pas possible d’interdire tout usage dans celle-ci jusqu’à ce qu’un plan soit approuvé et intégré aux règlements d’urbanisme applicables.

Pour préserver les possibilités d’aménagement à long terme, la municipalité adopte souvent un zonage plus restrictif dans les secteurs visés par un PAE afin d’éviter l’implantation de constructions et d’activités susceptibles de nuire aux objectifs pour le secteur. Selon les contextes, il peut notamment s’agir :

• d’activités agricoles;
• d’usages récréatifs extensifs;
• d’habitations de faible densité.

Il est également possible de restreindre le développement en limitant l’expansion des infrastructures publiques (ex. : routes, réseaux d’approvisionnement en eau et d’évacuation des eaux usées) dans la zone concernée. Par l’entremise d’un règlement relatif à certaines conditions d’émission du permis de construction, une municipalité peut s’assurer qu’aucun développement ne pourra se faire sur des lots non desservis par ces infrastructures.

Un règlement sur les PAE doit prévoir les éléments suivants :

• Toute zone pour laquelle une modification des règlements d’urbanisme est assujettie à la production d’un PAE;
• Les usages et les densités d’occupation du sol applicables à un PAE;
• Les éléments qu’un PAE doit représenter, notamment :
  • la répartition des usages;
  • le tracé des rues et des autres voies de circulation (réseau viaire);
  • les divisions cadastrales;
  • l’emplacement, le gabarit et l’élévation des bâtiments;
  • les milieux humides et hydriques;
  • les espaces verts;
  • les systèmes de gestion des eaux pluviales;
• Les documents qui doivent l’accompagner (ex. : concept d’aménagement, étude de mobilité, étude de gestion des eaux pluviales, analyse d’ensoleillement, programme de phasage du projet);
• Les critères servant à l’évaluation d’un PAE;
• La procédure relative à une demande de modification des règlements d’urbanisme associée à la présentation d’un PAE.

Critères d’évaluation

Les critères permettent d’évaluer si le projet répond aux objectifs d’aménagement du secteur.

Ils peuvent concerner tout aspect jugé pertinent eu égard au développement futur de la zone concernée. Voici quelques exemples :

• Critères de cadre bâti :
  • Intégrer le projet de manière harmonieuse au milieu environnant;
  • Préserver et mettre en valeur les qualités paysagères du secteur;
  • Requalifier les bâtiments vétustes ayant une valeur architecturale et historique;
  • Proposer une identité architecturale cohérente pour le secteur.
• Critères de mobilité :
  • Assurer la connectivité avec les réseaux existants;
  • Favoriser les déplacements actifs;
  • Assurer la fluidité de la circulation.
• Critères environnementaux :
  • Conserver le couvert arboricole;
  • Réduire les superficies imperméables et les îlots de chaleur;
  • Intégrer des mesures de gestion durable des eaux de pluie.
• Critères relatifs aux espaces publics :
  • Assurer la présence de parcs et d’espaces publics bien situés;
  • Mettre en valeur les milieux naturels d’intérêt (cours d’eau, falaise) au bénéfice de la population.

Une fois le règlement en vigueur, la municipalité peut recevoir les PAE à l’appui de demandes de modifications aux règlements d’urbanisme.

On peut distinguer quatre grandes étapes dans la préparation et l’approbation du plan :

• La préparation du PAE pour l’ensemble de la zone visée par le règlement :
  • Il est généralement réalisé à l’initiative d’un promoteur détenant une portion significative des terrains dans la zone;
  • Lorsque plusieurs propriétaires sont concernés par la zone visée, il est souhaitable que le PAE fasse l’objet d’un consensus entre eux;
  • Un critère à cet effet pourrait d’ailleurs être intégré dans le règlement (ex. : fournir une attestation d’appui des autres propriétaires de la zone au PAE);
• L’avis du comité consultatif d’urbanisme (CCU) sur le PAE :
  • Le CCU fonde son avis sur l’appréciation du respect des critères prévus dans le règlement;
• L’approbation par le conseil :
  • Le conseil fonde sa décision sur l’appréciation du respect des critères prévus dans le règlement, en s’appuyant notamment sur l’avis du CCU;
  • Une copie de la résolution approuvant ou refusant le PAE doit être transmise à la demandeuse ou au demandeur;
• La modification des règlements d’urbanisme pour y intégrer le PAE.

Autres conditions d’approbation

Le conseil d’une municipalité peut exiger, comme condition d’approbation d’un PAE, que les propriétaires des immeubles situés dans la zone visée par le plan :

• prennent à leur charge le coût de certains éléments du plan, notamment des infrastructures et des équipements;
• réalisent le plan dans le délai qu’il accorde;
• fournissent des garanties financières.

Afin de rendre le PAE opérationnel, la municipalité doit modifier sa réglementation de manière à l’y intégrer.

Le plan lui-même peut être inclus dans les règlements d’urbanisme, auquel cas il produit les mêmes effets que n’importe quelle autre disposition de ces règlements.  

Sinon, la municipalité peut recourir à une approche plus conventionnelle, en adoptant des dispositions réglementaires qui traduisent le PAE. Dans bien des cas, une approche hybride est préférable, c’est-à-dire l’intégration du plan ou de certains de ses éléments dans sa réglementation et l’élaboration de dispositions réglementaires relatives à certains aspects.  

L’intégration d’un PAE à la réglementation d’urbanisme s’effectue selon les mêmes règles procédurales qu’une modification à un règlement d’urbanisme. Elle doit donc faire l’objet d’une consultation publique et d’une analyse de conformité au schéma d’aménagement et de développement.

Elle est également susceptible d’approbation référendaire :

• Dans le cas où le plan lui-même est intégré à la réglementation, il semble raisonnable de croire que les demandes de référendum concernent l’intégration du PAE dans son ensemble, au motif qu’il paraît difficilement envisageable de décomposer le plan en éléments distincts. Le bassin référendaire serait alors constitué de la zone visée et des zones contiguës à celle-ci.  
• Dans le cas où des dispositions réglementaires sont adoptées pour traduire le PAE, chacune doit être considérée distinctement, selon la procédure généralement applicable.  

Il est également possible d’intégrer un PAE approuvé dans le cadre d’une procédure de remplacement des règlements d’urbanisme.  

L’intégration d’un PAE n’a pas pour effet d’écarter le reste de la réglementation d’urbanisme applicable à la zone. La municipalité doit donc s’assurer de la cohérence entre la réglementation et le PAE.

Il est possible d’apporter des modifications à un PAE en suivant les procédures applicables à une modification à un règlement d’urbanisme.

Enfin, il est également possible, dans certaines circonstances, d’autoriser des écarts à un PAE au moyen d’une dérogation mineure ou dans le cadre d’un projet particulier de construction, de modification ou d’occupation d’un immeuble (PPCMOI).

Une municipalité qui souhaite adopter et appliquer un règlement sur les PAE doit être dotée d’un CCU.

L’adoption et la modification d’un règlement sur les plans d’aménagement d’ensemble sont assujetties aux procédures usuelles prévues pour tous les règlements d’urbanisme. Cela inclut les obligations en matière de consultation publique et de conformité au schéma d’aménagement et de développement.

Le règlement n’est pas susceptible d’approbation référendaire.