Règlement sur les plans d'aménagement d'ensemble dans le contexte du Guide La prise de décision en urbanisme

L'inventaire des zones devant faire l'objet d'une planification détaillée par les propriétaires, dans le Règlement sur les plans d'aménagement d'ensemble (PAE), permet à la municipalité d'assurer un développement cohérent et durable de ces parties du territoire, et ce, avant toute modification des règlements d'urbanisme.

Dans certaines parties du territoire, il peut être difficile de déterminer à l'avance l'emplacement exact des utilisations possibles du sol et les dispositions réglementaires connexes.

Si la municipalité entreprend elle-même une planification détaillée des secteurs non construits ou sujets à un nouveau lotissement, elle peut être obligée de prévoir, dans son plan et ses règlements, le type de développement souhaité par les propriétaires ainsi que les conditions du marché prévues dans un avenir plus ou moins proche.

Si, au contraire, elle ne fait que réagir aux demandes de modification du plan et des règlements sans une réflexion préalable, le développement de son territoire risque de se faire à la pièce.

Par opposition à ces approches, celle des plans d'aménagement d'ensemble (PAE) offre un contrôle à la fois souple et plus complet de l'aménagement de ces parties du territoire. Effectivement, dans des zones délimitées à l'avance, elle permet à la municipalité de définir de façon générale la nature et les caractéristiques souhaitées pour leur développement. La planification détaillée et la modification des règlements d'urbanisme ne viendront qu'au moment où les propriétaires du territoire concerné souhaiteront mettre en valeur leurs propriétés. Ces derniers devraient alors préparer et faire approuver un PAE pour le territoire concerné.

Afin d'obtenir cette approbation, le PAE doit respecter certains objectifs que la municipalité aura énoncés auparavant sous forme de critères d'évaluation. Ces critères peuvent, entre autres, tenir compte des caractéristiques particulières du site ainsi que des préoccupations relatives à la qualité des constructions et de l'aménagement des terrains.

Cette approche plus souple d'évaluation des projets à partir de critères plutôt que de normes favorise la recherche de solutions novatrices dans un échange ouvert entre la municipalité et les promoteurs. Comme condition d'approbation du PAE, la municipalité peut exiger que le promoteur prenne à sa charge le coût des infrastructures, réalise le plan dans un délai fixé et fournisse des garanties financières. Ces aspects de la réalisation peuvent faire l'objet d'une entente permettant de fixer, au moment de l'approbation, l'ensemble des conditions de réalisation.

Par exemple, un PAE peut s'avérer utile dans les cas suivants :

• les nouveaux quartiers résidentiels à développer en périphérie;
• les milieux bâtis voués à un changement de fonctions (p. ex., les zones industrielles vétustes, les grandes propriétés des communautés religieuses);
• les projets de villégiature ou de loisirs où la protection du milieu naturel requiert des mesures particulières (p. ex., les flancs de montagne).

Dans ce domaine, les pouvoirs habilitants se trouvent aux articles 145.9 à 145.14 de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme.

L'approche PAE repose sur un pouvoir discrétionnaire d'approbation des projets par le conseil municipal, à la suite des avis du comité consultatif d'urbanisme, et par opposition à la vérification de la conformité d'une demande de permis avec les normes des règlements de zonage, de lotissement et de construction. Tout comme le recours à une procédure systématique d'évaluation, l'inclusion dans le Règlement sur les PAE de critères d'évaluation adéquats et appropriés aux zones de PAE est donc très importante.

Conditions préalables

Pour qu'une municipalité puisse exiger la préparation d'un PAE, deux conditions doivent être remplies :

• la constitution d'un comité consultatif d'urbanisme (CCU) qui doit fournir un avis sur chaque plan d'aménagement d'ensemble;
• l'adoption d'un règlement général sur les PAE.

Règlement général

Outre l'indication de la zone pour laquelle une modification des règlements d'urbanisme est assujettie à la production d'un PAE, le Règlement sur les PAE doit :

• spécifier, pour cette zone, les usages et les densités d'occupation du sol applicables à un PAE (afin d'informer les personnes intéressées par la vocation ultérieure de la zone);
• établir la procédure relative à une demande de modification des règlements d'urbanisme lorsque la présentation d'un plan d'aménagement d'ensemble est requise (étapes, identification du fonctionnaire à qui le PAE doit être transmis, possibilité de soumettre un avant-projet, mécanisme supplémentaire de consultation);
• prescrire les éléments qu'un PAE doit représenter (affectations du sol, densités, réseau routier, etc.) et les documents qui doivent l'accompagner (plans et élévations des bâtiments, description des plantations à réaliser, etc.);
• déterminer les critères suivant lesquels est faite l'évaluation d'un PAE (exprimant les attentes de la municipalité concernant la nature et les caractéristiques souhaitées du développement). Ceux-ci doivent comprendre tous les aspects que la municipalité considère comme importants (infrastructures routières, modification du terrain, drainage, stationnement et accès, perspectives visuelles, implantation, forme et architecture des bâtiments, aménagement paysager et espaces libres, etc.). Ils peuvent être exprimés sous forme d'objectifs à atteindre (p. ex. les espaces verts devraient être intégrés à un réseau de voies piétonnières) ou d'objectifs quantitatifs (p. ex., au moins 40 % de la superficie boisée devrait être conservée. Consultez la fiche sur la plantation et l'abattage d'arbres).

Le règlement doit donc prévoir, pour chaque zone de PAE, la vocation préconisée par la municipalité pour ces zones, la répartition des usages, l'emplacement des équipements et des infrastructures et des autres éléments structurants. Ce volet planification est comparable au contenu d'un programme particulier d'urbanisme ou du plan d'urbanisme.

Le Règlement sur les PAE devrait s'appuyer sur une vision claire et articulée du territoire auquel il s'applique. En réalité, l'utilisation de cette technique discrétionnaire nécessite au préalable une réflexion sur la vocation future des secteurs concernés afin de pouvoir définir des objectifs d'aménagement et de critères d'évaluation qui permettront d'encadrer les projets et qui faciliteront leur évaluation.

Un PAE peut également régir l'implantation et l'architecture des constructions ainsi que l'aménagement des terrains. Lorsqu'une municipalité souhaite aborder ces aspects au moment de la modification des règlements d'urbanisme, l'évaluation de ces aspects qualitatifs peut faire partie de l'évaluation des PAE grâce à l'inclusion, dans le règlement sur les PAE, de critères portant sur ces éléments. Cette approche peut être indiquée pour les projets dont l'échéancier de réalisation est relativement court.

Par ailleurs, une municipalité peut choisir de régir les aspects qualitatifs au moyen de la technique des plans d'implantation et d'intégration architecturale en complément de l'approbation d'un PAE. Dans ce cas, le PAE se limitera aux grands éléments structurants d'un projet.

Les aires d'aménagement pouvant faire l'objet d'un PAE peuvent également être délimitées dans le plan d'urbanisme.

Consultation publique

Le Règlement sur les PAE doit faire l'objet d'une consultation publique. Il entre en vigueur à la suite de son examen et de son approbation par la MRC. Il est également sujet à l'examen de conformité relativement au plan d'urbanisme, et ce, dans une perspective de concordance.

Approbation d'un PAE

Une fois le règlement en vigueur, la municipalité peut recevoir les PAE à l'appui de demandes de modifications aux règlements d'urbanisme.

On peut distinguer quatre grandes étapes dans la préparation et l'approbation des PAE :

• la préparation d'un PAE pour l'ensemble de la zone visée par le règlement. Il est souhaitable que ce plan soit préparé conjointement par l'ensemble des propriétaires, mais un seul d'entre eux pourra réaliser un PAE pour toute la zone;
• l'avis du CCU;
• l'approbation par le conseil (avec ou sans conditions) par résolution. Une copie de cette résolution doit être transmise à la personne qui a présenté le plan;
• l'adoption par le conseil du règlement ayant pour objet de modifier les règlements d'urbanisme pour y inclure le PAE, incluant la consultation et l'approbation du règlement par les citoyens.

Le conseil d'une municipalité peut exiger, comme condition d'approbation d'un PAE, que les propriétaires des immeubles situés dans la zone visée par le plan :

• prennent à leur charge le coût de certains éléments du plan, notamment des infrastructures et des équipements;
• réalisent le plan dans le délai qu'il accorde;
• fournissent les garanties financières indiquées qui visent à assurer aux municipalités une certaine garantie d'exécution et la présence de moyens concrets permettant de poursuivre le développement du PAE ou de se faire indemniser en cas de non-respect des conditions d'approbation.

Afin de rendre le PAE opérationnel, la municipalité doit modifier sa réglementation de manière à l'y inclure. Il devient ainsi opposable à tous les propriétaires de la zone et s'applique lors de l'émission éventuelle des permis et des certificats.

Un règlement intégrant le PAE à la réglementation d'urbanisme est assujetti à la procédure de consultation et d'approbation par les personnes habilitées à voter. En attendant l'intégration d'un éventuel PAE, les règlements en vigueur continuent à s'appliquer dans la zone jusqu'à la modification des règlements d'urbanisme et tout projet conforme à ces règlements peut faire l'objet d'un permis.

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