Mesures de contrôle intérimaire – Guide La prise de décision en urbanisme

Le contrôle intérimaire ^{Lire le contenu de la note numéro 1} est un outil qui permet à une communauté métropolitaine, à une MRC ou à une municipalité locale de mettre en place un cadre réglementaire temporaire pendant qu’elle modifie ou révise sa planification territoriale.

Son objectif est d’éviter que de nouveaux projets compromettent les orientations d’aménagement ou les règles d’urbanisme en cours d’élaboration.

Le contrôle intérimaire est un pouvoir qui permet à un organisme municipal de geler et de contrôler le développement de certaines parties ou de l’ensemble de son territoire pendant une période limitée qui est nécessaire pour :

• définir les orientations et objectifs d’aménagement;
• déterminer les moyens à prendre pour concrétiser les choix effectués;
• apporter les modifications requises au document de planification territoriale;
• permettre à la réglementation de concordance d’être élaborée et d’entrer en vigueur.

Le contrôle intérimaire permet donc d’agir rapidement afin d’éviter l’amplification de certains problèmes pour lesquels des solutions structurantes sont en élaboration. Il permet de dégager du temps afin de définir des orientations d’aménagement appuyées sur des connaissances et des consensus politiques.

Voici quelques exemples d’utilisation du contrôle intérimaire :

• Une communauté métropolitaine souhaite mieux protéger certains sites naturels d’intérêt métropolitain. Avant de décider des mesures à mettre en place, elle doit toutefois réaliser des analyses pour déterminer précisément les secteurs à protéger et les moyens les plus appropriés pour le faire. En attendant les résultats de ces travaux, elle interdit les nouvelles constructions et utilisations du sol ainsi que les nouveaux lotissements dans les secteurs visés.
• Une MRC souhaite déterminer où pourraient être implantés certains équipements d’importance régionale, comme un lieu d’enfouissement sanitaire. Tant que les discussions ne sont pas terminées et que la démarche de modification du schéma d’aménagement et de développement (SAD) n’est pas complétée, la MRC interdit temporairement ce type d’utilisation du sol sur l’ensemble du territoire.
• Une MRC modifie son SAD pour y identifier de nouvelles sources de contraintes anthropiques et encadrer l’implantation d’usages sensibles à proximité de celles-ci. Afin que ces nouvelles règles de sécurité puissent s’appliquer rapidement, elle adopte un règlement de contrôle intérimaire (RCI) qui reprend temporairement le cadre normatif que les municipalités locales devront intégrer dans leurs règlements d’urbanisme.
• Lors de la modification de son plan d’urbanisme, une municipalité impose un gel temporaire du développement de différents secteurs le long d’une route nationale. Cette mesure lui donne le temps de déterminer et de régir les endroits où les accès aux terrains pour les véhicules devraient être aménagés afin de maintenir la fluidité de la circulation et la sécurité sur l’ensemble de ce corridor routier.
• Une municipalité suspend temporairement le développement des commerces de grande surface sur son territoire. Cela lui donne le temps d’analyser les enjeux liés aux mégacentres commerciaux et de définir sa position dans le cadre de la révision de son plan d’urbanisme.

Le contrôle intérimaire est lié au processus de modification ou de révision de l’un ou l’autre des documents de planification suivants :

• le plan métropolitain d’aménagement et de développement (PMAD);
• le SAD;
• le plan d’urbanisme.

Il peut s’exercer de deux façons, soit par :

• une résolution de contrôle intérimaire;
• un RCI.

Les particularités propres à ces modes de contrôle intérimaire sont présentées plus loin.

Le contrôle intérimaire permet à un organisme municipal d’exercer un contrôle de l’utilisation du sol plus étendu et plus restrictif que ce qu’autorisent les règles habituelles de zonage, de construction et de lotissement. Il permet notamment d’imposer une prohibition complète d’une intervention sur l’ensemble du territoire ou de toutes les interventions dans un secteur, ce qui, règle générale, n’est pas le cas du zonage.

Ce pouvoir peut s’exercer à compter de l’adoption d’un projet de modification ou de révision d’un document de planification territoriale. Il peut également être utilisé dès l’adoption d’une résolution annonçant une intention d’adopter prochainement un tel projet.

Une mesure de contrôle intérimaire peut être modifiée en tout temps. Par exemple, elle peut être ajustée pour tenir compte de nouvelles propositions retenues en cours de modification ou de révision d’un document de planification. Il est même possible d’adopter ou de modifier un RCI après l’adoption du document modifié ou révisé, et ce, jusqu’à ce que la concordance des règlements d’urbanisme soit assurée.

Le contrôle intérimaire a des effets directs sur le territoire. Dès leur entrée en vigueur, les mesures doivent être respectées par la population.

Toutefois, le contrôle intérimaire ne remplace pas les règlements d’urbanisme locaux déjà en vigueur. Ces deux ensembles de normes s’appliquent en même temps. En pratique, lorsqu’il existe une différence entre les règles, les plus restrictives s’appliquent. Or, des balises particulières sont prévues en zone agricole (voir la section Règles particulières en zone agricole).

Si plusieurs mesures de contrôle intérimaire concernent un même territoire et sont incompatibles, une règle de préséance s’applique. Par exemple, si un organisme municipal interdit une activité et qu’un autre organisme l’autorise (sous réserve de l’obtention d’un permis ou certificat), c’est la mesure adoptée par l’organisme de palier supérieur qui a préséance, sans égard au fait qu’elle soit plus ou moins restrictive.

Ainsi, sur un même territoire, le contrôle intérimaire adopté par une communauté métropolitaine a préséance sur celui d’une MRC. Celui adopté par une MRC prime sur celui d’une municipalité locale. Par conséquent, toute règle incompatible avec celle de l’organisme de palier supérieur est sans effet.

Un organisme municipal peut adopter une résolution de contrôle intérimaire afin d’imposer rapidement certaines interdictions sur l’ensemble ou une partie de son territoire. Ces interdictions peuvent viser :

• les nouvelles utilisations du sol;
• les nouvelles constructions;
• les démolitions;
• les opérations cadastrales;
• les morcellements de lot faits par aliénation.

Toutefois, certaines activités ne peuvent être interdites, notamment celles prévues :

• à des fins agricoles sur des terres en culture;
• pour l’implantation, par une municipalité, d’un service d’aqueduc ou d’égout sous une rue publique existante afin de répondre à une ordonnance du ministre de l’Environnement, de la Lutte contre les changements climatiques, de la Faune et des Parcs;
• pour l’installation d’un réseau d’électricité, de gaz, de télécommunications ou de câblodistribution;
• aux fins d’une activité d’aménagement forestier ou d’aménagement à caractère faunique sur des terres du domaine de l’État.

Une interdiction ne peut pas non plus viser les demandes d’opérations cadastrales exigées par :

• une déclaration établissant une copropriété divise;
• l’aliénation d’une partie de bâtiment requérant la partition du terrain sur lequel il est situé.

Une résolution peut également prévoir la possibilité qu’une interdiction soit levée sur délivrance d’un permis et établir les conditions et les modalités qui y sont liées. Une MRC ou une communauté métropolitaine peut désigner à cette fin une ou un fonctionnaire de chaque municipalité de son territoire où l’interdiction peut ainsi être levée.

Cette résolution peut définir toutes les catégories et les sous-catégories d’activités de même que les parties de territoire requises pour l’application des interdictions imposées et des conditions d’autorisation exigées.

La résolution de contrôle intérimaire entre en vigueur dès son adoption. Contrairement au RCI, elle n’a pas à faire l’objet d’une analyse de conformité aux orientations gouvernementales en aménagement du territoire (OGAT). Bien qu’elle puisse prendre effet plus rapidement, elle a toutefois une durée de vie plus limitée que le RCI (voir la section Durée du contrôle intérimaire). Elle constitue généralement l’étape préliminaire à l’adoption d’un RCI.

Information relative à une résolution de contrôle intérimaire

Le plus tôt possible après l’adoption, la modification ou l’abrogation d’une résolution de contrôle intérimaire, l’organisme municipal doit publier un avis indiquant la date de cette décision dans un journal diffusé sur son territoire. Il doit également transmettre une copie certifiée conforme de cette résolution à la ou au ministre des Affaires municipales ainsi qu’aux organismes partenaires concernés.

Les organismes partenaires varient selon l’organisme qui adopte la résolution.  

• Dans le cas d’une communauté métropolitaine, il s’agit de chacune des municipalités situées sur son territoire et de chaque MRC qui s’y trouve, en tout ou en partie;
• Dans le cas d’une MRC, il s’agit de chacune des municipalités de son territoire et, s’il y a lieu, de la communauté métropolitaine où elle se situe, en tout ou en partie.
• Dans le cas d’une municipalité locale, il s’agit de la MRC sur le territoire de laquelle elle est située.

Un RCI peut contenir les mêmes types d’interdictions qu’une résolution de contrôle intérimaire. Il peut reprendre ou modifier les interdictions qui sont inscrites dans la résolution ou encore en prévoir de nouvelles.

De plus, il peut prévoir des règles particulières en matière de zonage, de lotissement, de construction ainsi que de délivrance des permis et certificats. Ces règles s’ajoutent temporairement aux règlements d’urbanisme en vigueur.

Une MRC ou une communauté métropolitaine peut désigner une ou un fonctionnaire de chaque municipalité de son territoire pour veiller à l’application du RCI. Cette désignation n’est valide que si la municipalité y consent.

Adoption et entrée en vigueur d’un règlement de contrôle intérimaire

Contrairement à plusieurs autres règlements municipaux, un RCI n’a pas à faire l’objet d’une consultation publique. Son adoption doit toutefois respecter les règles générales applicables à l’adoption des règlements municipaux ^{Lire le contenu de la note numéro 2} . Elle doit notamment être précédée d’un avis de motion et du dépôt d’un projet de règlement.

Procédure propre à un RCI régional ou métropolitain

Après l’adoption d’un RCI par une MRC ou une communauté métropolitaine, une copie certifiée conforme du règlement doit être transmise, dès que possible, à la ou au ministre des Affaires municipales ainsi qu’aux organismes partenaires concernés.

Les organismes partenaires sont :

• dans le cas d’une communauté métropolitaine : chaque MRC située en tout ou en partie sur son territoire;
• dans le cas d’une MRC : chacune des municipalités de son territoire et, s’il y a lieu, la communauté métropolitaine où elle est située en tout ou en partie.

Dans les 45 jours qui suivent la réception de la copie du RCI, la ou le ministre doit donner son avis sur sa conformité aux OGAT.

Le RCI entre en vigueur lorsque sa conformité aux OGAT est établie.

La même procédure s’applique à un règlement modifiant un RCI. Un règlement abrogeant un RCI n’a pas à faire l’objet d’un avis de conformité aux OGAT, mais requiert une approbation ministérielle si le RCI découle d’une demande ministérielle ^{Lire le contenu de la note numéro 3} .

Enfin, lorsqu’une MRC est située dans un territoire métropolitain, le RCI qu’elle adopte n’a pas à faire l’objet d’un avis de conformité au PMAD.

Procédure propre à un RCI local

Un RCI adopté par une municipalité entre en vigueur le jour de sa publication ou à toute autre date prévue par le règlement.

Un RCI local n’a pas à faire l’objet d’un avis de conformité au SAD de la MRC.

Le plus tôt possible après son entrée en vigueur, le bureau du greffe de la municipalité doit transmettre une copie certifiée conforme du RCI, accompagnée d’un avis précisant la date de son entrée en vigueur, à la MRC et à chaque municipalité dont le territoire est contigu au sien.

Cette même procédure s’applique à l’égard d’un règlement modifiant ou abrogeant un RCI local.

Des règles particulières s’appliquent à un RCI régional ou métropolitain qui touche une zone agricole. Comme dans le cas d’une résolution de contrôle intérimaire, un RCI ne peut pas interdire les interventions réalisées à des fins agricoles sur des terres en culture.

Cette limitation n’empêche toutefois pas l’adoption de règles particulières. Ainsi, un RCI applicable en zone agricole peut notamment encadrer :

• les constructions ou les usages qui sont autorisés et ceux qui sont interdits;
• les distances séparatrices;
• le contingentement des usages;
  • dans le cas des activités agricoles, il concerne les élevages porcins seulement;
• les densités d’occupation du sol;
• les normes d’implantation des bâtiments.

De telles règles peuvent donc avoir pour effet d’empêcher toute nouvelle activité agricole qui ne respecterait pas les conditions prévues au règlement.

Par ailleurs, dès l’adoption de l’avis de motion annonçant un RCI qui touche une zone agricole, la MRC ou la communauté métropolitaine doit en transmettre une copie à la ou au ministre des Affaires municipales.

Une résolution de contrôle intérimaire ne demeure pas en vigueur indéfiniment. La loi prévoit plusieurs situations dans lesquelles elle cesse de produire ses effets. Ainsi, elle prend fin :

• 90 jours après son adoption, si un RCI n’a pas été adopté avant l’expiration de ce délai.
• dès l’entrée en vigueur d’un RCI adopté dans le cadre du même processus de modification ou de révision d’un document de planification.
• 180 jours après son adoption, lorsqu’un RCI régional ou métropolitain a été adopté dans les délais, mais n’est pas encore entré en vigueur. Cette période plus longue tient compte du délai nécessaire à l’analyse de la conformité du règlement aux OGAT.
• 120 jours après son adoption, lorsqu’un RCI local a été adopté, mais n’est pas encore entré en vigueur.

Lorsqu’une résolution de contrôle intérimaire remplace une résolution déjà en vigueur, la nouvelle résolution ne fait pas en sorte qu’on recommence le calcul des délais. Elle cesse plutôt d’avoir effet à la même date que celle à laquelle la résolution remplacée aurait normalement cessé de s’appliquer.

Les règles applicables à un RCI sont différentes de celles qui concernent une résolution. En effet, le RCI demeure généralement en vigueur jusqu’à ce que les mesures nécessaires pour assurer la concordance des règlements d’urbanisme aient été réalisées. Plus précisément, il cesse d’avoir effet sur le territoire d’une municipalité lorsque l’une des situations suivantes survient :

• La municipalité a adopté tous les règlements de concordance nécessaires pour tenir compte de la modification ou de la révision du PMAD, du SAD ou du plan d’urbanisme.
• Les règlements municipaux déjà en vigueur sont réputés conformes à la modification ou à la révision du PMAD ou du SAD.

Dans le cas particulier d’un RCI local associé à un processus de concordance du plan d’urbanisme à une modification ou à une révision du schéma de la MRC, l’effet du contrôle intérimaire peut perdurer jusqu’à l’adoption, par la municipalité, de l’ensemble des règlements de concordance au schéma modifié ou révisé.

De plus en plus de municipalités font face, de manière parfois imprévue, à des enjeux d’approvisionnement en eau potable ou de capacité de traitement des eaux usées. Ces situations surviennent généralement en raison d’une augmentation de la consommation d’eau causée par un développement résidentiel majeur ou par l’implantation de certains usages qui en nécessitent de grandes quantités. Dans ce contexte, il peut être nécessaire de suspendre temporairement certains projets de développement afin d’éviter d’aggraver la situation pendant que des solutions sont recherchées et mises en place.

Or, les pouvoirs de contrôle intérimaire doivent être associés à une démarche de modification ou de révision de la planification territoriale.

Toutefois, une municipalité qui constate un problème d’approvisionnement en eau potable ou de capacité de traitement des eaux usées ne souhaite pas nécessairement modifier sa planification territoriale ou sa réglementation d’urbanisme pour y remédier.  

Selon la situation, elle pourrait plutôt envisager différentes mesures, par exemple :

• optimiser son réseau d’aqueduc en réduisant les fuites, en modernisant ses équipements ou en augmentant sa capacité de pompage;
• diminuer la consommation d’eau potable au moyen de campagnes de sensibilisation, de l’installation de compteurs d’eau ou encore de mesures réglementaires ou tarifaires;
• évaluer la disponibilité de la ressource et mettre en place une nouvelle prise d’eau potable.

Les pouvoirs de contrôle intérimaire peuvent donc être moins adaptés à de telles situations. C’est pourquoi les municipalités disposent d’un pouvoir de contrôle provisoire des interventions pour des motifs liés à l’eau ^{Lire le contenu de la note numéro 4} .

Celui-ci permet à une municipalité locale d’adopter un règlement afin d’interdire temporairement la réalisation de certains travaux ou l’utilisation d’un immeuble lorsqu’elles risquent :

• de créer des besoins qui dépasseraient la capacité d’un système d’alimentation en eau, d’égout ou d’assainissement des eaux;
• d’entraîner une insuffisance des ressources en eau ou d’en détériorer la qualité.

Par exemple, une municipalité pourrait apprendre qu’une industrie dont les activités nécessitent une grande quantité d’eau a l’intention de s’installer à proximité de la prise d’eau potable locale. Les besoins en eau de ses opérations pourraient soulever des préoccupations quant à la disponibilité de l’eau potable pour la population. La municipalité pourrait alors décider de suspendre temporairement les autorisations requises pour le projet afin de se donner le temps de mettre en place des mesures appropriées, comme l’augmentation de sa capacité de pompage ou l’adoption d’un régime de tarification visant à mieux encadrer la consommation d’eau.

Un règlement de contrôle provisoire des interventions pour des motifs liés à l’eau peut notamment déterminer les secteurs concernés, les types d’interventions visées ainsi que les exceptions applicables.

Il a une durée maximale de deux ans. Si le problème persiste à l’échéance de ce délai, la municipalité peut adopter un nouveau règlement afin de reconduire les interdictions en vigueur. Ce règlement de reconduction peut même être adopté avant la fin de la période de deux ans pour assurer la continuité des mesures déjà en place.

Afin de permettre une intervention rapide, un effet de gel peut s’appliquer dès le dépôt d’un projet de règlement, lors d’une séance du conseil. À compter de ce moment, les interventions qui seraient interdites par le futur règlement sont temporairement suspendues. Cet effet de gel cesse toutefois de s’appliquer si le règlement n’est pas adopté dans les quatre mois qui suivent le dépôt du projet de règlement.

De manière exceptionnelle, ce gel peut également s’appliquer aux demandes d’autorisation en traitement, et ce, même si elles étaient substantiellement complètes et conformes à la réglementation applicable au moment du dépôt du projet de règlement.

Cette suspension temporaire n’a toutefois pas pour effet d’annuler les droits existants. Autrement dit, lorsque l’effet de gel ou le contrôle provisoire prend fin, les demandes doivent être évaluées en fonction de la réglementation municipale en vigueur à la date du dépôt de la demande.

L’adoption d’un règlement de contrôle provisoire des interventions pour des motifs liés à l’eau doit être précédée d’une assemblée de consultation publique. La municipalité présente alors le projet de règlement et permet aux personnes et aux organismes intéressés de faire connaître leur point de vue.

La municipalité doit également expliquer les mesures qu’elle a prises ou qu’elle prévoit mettre en œuvre pour remédier à la situation qui justifie l’adoption d’un tel règlement. Il peut s’agir, par exemple, d’augmenter la capacité d’une station de pompage ou d’une usine de traitement des eaux usées, ou encore de creuser de nouveaux puits.

L’assemblée doit être annoncée au moyen d’un avis publié au moins sept jours avant sa tenue. Toutefois, il n’est pas requis de tenir une consultation publique sur un règlement qui vise uniquement à reconduire des interdictions en vigueur.