Mesures de contrôle intérimaire dans le contexte du Guide La prise de décision en urbanisme

Le contrôle intérimaire permet à une MRC, une communauté métropolitaine ou une municipalité, selon le cas, de restreindre ou de régir la réalisation de nouveaux projets de lotissement, de construction ou de nouvelles utilisations du sol lors de l'élaboration, de la modification ou de la révision des outils de planification, c'est-à-dire le schéma d'aménagement et de développement ou le plan d'urbanisme.

Pendant le temps de réflexion nécessaire à l'élaboration, à la modification ou à la révision des outils de planification, le contrôle intérimaire permet de s'assurer que les efforts de planification consentis ne seront pas rendus vains par la réalisation de projets qui compromettraient la portée des nouvelles orientations et règles d'aménagement et d'urbanisme en voie d'être définies.

Il s'agit là d'un pouvoir exceptionnel qui permet au conseil de maintenir un gel sur l'aménagement et le développement de certaines parties ou de l'ensemble de son territoire pendant une période de temps limitée qui lui est nécessaire pour :

• préciser les grandes orientations d'aménagement relatives aux vocations principales du territoire, à son organisation et à sa structuration;
• fixer les moyens à prendre afin de concrétiser les choix effectués.

Le contrôle intérimaire permet donc d'agir immédiatement dans l'aménagement et le développement du territoire afin d'empêcher l'amplification de certains problèmes. Cette mesure donne également le temps de dégager des orientations en fonction des connaissances nouvelles acquises et des consensus politiques dégagés.

À titre d'exemple, le conseil de la MRC ou de la communauté métropolitaine peut souhaiter protéger et préserver de la construction certains sites en danger, comme un site naturel. Jusqu'à ce que le consensus politique soit dégagé sur les règles d'aménagement à privilégier et que la démarche de modification ou de révision du schéma soit complétée, le conseil peut utiliser les mesures de contrôle intérimaire afin d'interdire toute nouvelle construction, toute nouvelle utilisation du sol, tout nouveau lotissement et tout nouveau morcellement de lot fait par aliénation dans l'aire du site naturel concerné.

Ainsi, les autorités régionales peuvent souhaiter déterminer l'emplacement de certains équipements importants au point de vue régional, comme un lieu d'enfouissement sanitaire. Puisque le contrôle intérimaire permet d'édicter des normes d'urbanisme essentiellement temporaires, celui-ci pourrait prévoir une prohibition générale à l'égard d'une telle utilisation du sol sur l'ensemble du territoire. De telles mesures sont temporaires et seraient valides.

Les autorités régionales pourraient également, de façon provisoire, indiquer des sources de contraintes de nature anthropique sur le territoire (p. ex. carrière, tronçon d'autoroute, captage d'eau souterraine, industrie produisant ou utilisant des produits dangereux), désigner des périmètres de protection en tenant compte du territoire assujetti par les contraintes, y interdire toute nouvelle construction, utilisation du sol, opération cadastrale et morcellement, jusqu'à ce qu'elles retiennent une solution permanente pour enrayer les problèmes de sécurité, de santé et de bien-être publics engendrés par les sources de contraintes inventoriées.

Par ailleurs, lors de la modification ou de la révision de son plan d'urbanisme, le conseil d'une municipalité pourrait utiliser les mesures de contrôle intérimaire, par exemple, pour imposer un gel temporaire du développement de différents secteurs le long d'une route nationale. Ce gel lui donnerait le temps de déterminer et de régir l'endroit où doit se faire l'accès aux terrains pour les véhicules afin de maintenir la fluidité et la sécurité sur l'ensemble de ce corridor routier.

Le conseil pourrait également souhaiter imposer un moratoire sur le développement des grandes surfaces sauf dans certains secteurs de la ville, le temps d'élucider la question des power center et de prendre position dans le cadre de la révision de son plan d'urbanisme.

Enfin, dès leur entrée en vigueur, les mesures ainsi édictées deviennent opposables aux citoyens pourvu qu'elles soient énoncées dans des règles suffisamment précises pour que l'on puisse déterminer le sens véritable de la réglementation ou de la prohibition qui en découle.

Les dispositions pertinentes se trouvent aux articles 61 à 72 et 111 à 112.8 de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme.

Les dispositions relatives au contrôle intérimaire s'appliquent :

• Aux communautés métropolitaines à compter de l'adoption par le conseil de la résolution nécessaire pour amorcer le processus d'élaboration du schéma métropolitain d'aménagement et de développement.
• Aux MRC qui ont commencé le processus de modification, par l'adoption d'un projet, ou qui sont en période de révision de leur schéma d'aménagement et de développement.
• Aux municipalités qui ont commencé le processus de modification, par l'adoption d'un projet, ou de révision de leur plan d'urbanisme.

Le contrôle intérimaire peut s'exercer par résolution de contrôle intérimaire ou par Règlement de contrôle intérimaire (RCI).

Les principales caractéristiques propres au contrôle intérimaire se résument comme suit :

• Le contrôle intérimaire joue un rôle essentiellement préventif. Il s'agit d'un outil temporaire. Il est évolutif, c'est-à-dire qu'il peut, au besoin, être modifié en tout temps, par exemple, pour tenir compte de nouvelles propositions retenues en cours de modification ou de révision du schéma d'aménagement et de développement ou du plan d'urbanisme.
• Il confère à la MRC, à la communauté métropolitaine ou à la municipalité des pouvoirs plus étendus et plus restrictifs en matière de contrôle de l'utilisation du sol que les pouvoirs donnés par d'éventuels règlements de zonage, de construction et de lotissement.
• Il peut s'appliquer sur une partie ou sur l'ensemble du territoire.
• Le gouvernement se trouve lié par le RCI utilisé par la MRC ou la communauté métropolitaine, mais n'est pas lié par une résolution de contrôle intérimaire.
• Aucun permis de construction, permis de lotissement, certificat d'autorisation ou certificat d'occupation ne peut être délivré en vertu d'un règlement d'une municipalité, à l'égard d'une activité qui est soit interdite, soit autorisée moyennant la délivrance d'un permis ou d'un certificat, sauf dans le second cas si elle a été ainsi autorisée. En réalité, l'entrée en vigueur du contrôle intérimaire ne fait pas disparaître les règlements d'urbanisme locaux existants : les deux séries de normes s'appliquent simultanément, ce qui fait qu'en pratique, les règles les plus sévères sont retenues.
  
  Les dispositions d'un RCI applicable en zone agricole, établies en vertu de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, rendent toutefois inopérante toute disposition inconciliable d'un règlement d'une municipalité qui a été adoptée en vertu de l'un ou l'autre des paragraphes 3°, 4° et 5° du deuxième alinéa de l'article 113.
• Toute disposition d'une résolution ou d'un RCI local prohibant une activité sur une partie de territoire donnée est sans effet lorsqu'une résolution ou un RCI régional autorise cette activité, sur cette même partie de territoire, moyennant la délivrance d'un permis ou d'un certificat.
• Il en est ainsi pour toute disposition d'une résolution ou d'un RCI local qui autorise une activité sur une partie de territoire donnée, moyennant la délivrance d'un permis ou d'un certificat. Cette disposition est sans effet lorsqu'une résolution ou un RCI régional prohibe cette activité sur cette même partie de territoire, ou autorise cette activité sur cette même partie de territoire moyennant la délivrance d'un permis ou d'un certificat et que les conditions ou les modalités de délivrance ou les fonctionnaires chargés de cette délivrance ne sont pas les mêmes.

Résolution de contrôle intérimaire

Le conseil peut, par simple résolution, décréter l'application d'un contrôle intérimaire. En effet, selon les objectifs poursuivis, il peut exercer un contrôle important et immédiat en édictant des interdictions sur une partie ou sur la totalité du territoire. Ces interdictions peuvent porter sur les nouvelles utilisations du sol, les nouvelles constructions, les demandes d'opérations cadastrales et les morcellements de lots faits par aliénation.

Toutefois, une telle interdiction ne peut viser :

1. Les nouvelles utilisations du sol, constructions, demandes d'opérations cadastrales et morcellements de lots faits par aliénation :
   • à des fins agricoles sur des terres en culture;
   • pour l'implantation d'un service d'aqueduc ou d'égout dans une rue publique existante faite par une municipalité en exécution d'une ordonnance rendue en vertu de la Loi sur la qualité de l'environnement;
   • pour l'implantation d'un réseau d'électricité, de gaz, de télécommunications ou de câblodistribution;
   • aux fins d'une activité d'aménagement forestier ou d'une activité d'aménagement à caractère faunique sur des terres du domaine de l'État.
2. Les demandes d'opérations cadastrales exigées par une déclaration de copropriété faite en vertu de l'article 1038 du Code civil du Québec ou par l'aliénation d'une partie de bâtiment requérant la partition du terrain sur lequel il est situé.

Une résolution de contrôle intérimaire (tout comme un RCI) offre une grande souplesse dans son application, et ses règles peuvent être adaptées aux diverses situations. En effet, le conseil peut prévoir que les nouvelles utilisations du sol, les nouvelles constructions, les demandes d'opérations cadastrales et les morcellements de lots faits par aliénation constituent des catégories d'activités; il peut aussi établir des sous-catégories ou diviser le territoire. Il peut alors décréter des interdictions qui s'appliquent à une, à plusieurs ou à l'ensemble des catégories, sous-catégories ou parties de territoire ou qui varient selon celles-ci ou selon toute combinaison faisant appel à une catégorie ou sous catégorie et à une partie de territoire.

Par la même résolution, le conseil peut prévoir que, sur délivrance d'un permis, une interdiction peut être levée; il peut aussi établir les conditions et les modalités de cette délivrance (p. ex. lot distinct conforme au Règlement de lotissement, présence des services d'aqueduc et d'égout), lesquelles peuvent varier selon les situations.

Le conseil d'une MRC ou d'une communauté métropolitaine peut désigner à cette fin un fonctionnaire de chaque municipalité de son territoire où l'interdiction peut ainsi être levée; la désignation n'est valide que si le conseil de la municipalité y consent. Les conditions et les modalités pour lever les interdictions doivent respecter les pouvoirs habilitant des municipalités dans ces domaines.

Une procédure particulière entoure l'adoption de la résolution de contrôle intérimaire.

Règlement de contrôle intérimaire

Un RCI peut prévoir les interdictions qu'une résolution de contrôle intérimaire peut contenir et les faire varier selon les parties de territoire. Il peut maintenir ou modifier les interdictions qui sont inscrites dans la résolution qui le précède ou en prévoir d'autres.

De plus, il peut prévoir des règles particulières en matière de zonage, de lotissement ou de construction en vertu des articles 113 (zonage), 115 (lotissement), 116 (conditions à l'émission d'un permis de construction), 118 (construction), 119 à 122 (permis et certificats) de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme. Ces règles peuvent varier selon les parties de territoire et même coexister avec les interdictions précédentes.

Enfin, le conseil peut nommer le fonctionnaire responsable de l'émission des permis et des certificats. Il est chargé, en plus de la délivrance de tout permis exigé pour la levée d'une interdiction, de la délivrance de tout permis ou certificat exigé par le RCI.

L'entrée en vigueur d'un RCI exige des procédures particulières dans le cas d'une MRC ou d'une communauté métropolitaine, d'une part, et, d'autre part, dans le cas d'une municipalité.

RCI en zone agricole

Des règles particulières s'appliquent à un RCI régional adopté en zone agricole établie en vertu de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles.

Durée du contrôle intérimaire

Une résolution de contrôle intérimaire cesse d’avoir effet 90 jours après son adoption ou, le cas échéant, lors de l’entrée en vigueur d’un règlement de contrôle intérimaire lié au même processus de modification ou de révision du plan métropolitain, du schéma ou du plan d’urbanisme. 

Un règlement de contrôle intérimaire cesse quant à lui d’avoir effet sur le territoire d’une municipalité lorsque l’une ou l’autre de ces éventualités survient :

• La municipalité a adopté tous les règlements de concordance requis pour tenir compte de la modification ou de la révision du plan métropolitain, du schéma ou du plan d’urbanisme;
• Les règlements en vigueur de la municipalité sont réputés conformes à la modification ou à la révision.

• Loi sur l'aménagement et l'urbanisme , (chapitre A-19.1), articles 2 (effet du contrôle intérimaire), 46 (examen par la MRC de l'opportunité des travaux publics), 47 à 53.14 (modification du plan métropolitain ou du schéma), 53.15 à 57.8 (révision du plan métropolitain ou du schéma), 58, 59, 59.5 et 110.4 (règlements de concordance), 61 à 72 (contrôle intérimaire métropolitain et régional), 109 à 110.3 (modification du plan d'urbanisme), 110.3.1 à 110.10.1 (révision du plan d'urbanisme), 111 à 112.8 (contrôle intérimaire local), 113, 114, 117, 145.20.1 et 145.30 (effet de gel).
• Code civil du Québec  , (chapitre C-1991), article 1038.
• Code municipal  , (chapitre C-27.1), article 445.
• Loi sur les terres du domaine de l'État , (chapitre T-8.1), article 21.
• Loi modifiant diverses dispositions législatives concernant le domaine municipal , (2005, chapitre 28) article 152 (contingentement en zone agricole).
• Charte de la Ville de Québec  , (chapitre C-11.5), annexe C, article 85.
• Ministère des Affaires municipales, « Le Contrôle intérimaire lors de la révision ou de la modification d'un schéma d'aménagement », MUNI-COM, novembre 1993.
• Ministère des Affaires municipales, Le Contrôle intérimaire exercé par la MRC, collection « Aménagement et urbanisme », 1985.
• Ministère des Affaires municipales, Le Contrôle intérimaire exercé par la MRC : sa raison d'être et ses effets, collection « Aménagement et urbanisme », 1985.