Règlement sur l’expertise en présence de contraintes – Guide La prise de décision en urbanisme

Le règlement sur l’expertise en présence de contraintes ^{Lire le contenu de la note numéro 1} s’applique dans les secteurs exposés à des risques d’origine naturelle ou humaine ou dans des milieux naturels nécessitant une protection particulière. Il permet à une municipalité d’exiger qu’une personne souhaitant y réaliser un projet obtienne d’abord une expertise professionnelle. À la lumière de cette expertise, le conseil municipal peut refuser le projet s’il estime que les risques sont trop importants. Il peut également imposer des conditions de réalisation pour réduire les risques ou les incidences négatives. 

Un règlement de zonage peut encadrer ou interdire les activités et les constructions dans les lieux soumis à des contraintes d’origines naturelles et anthropiques, c’est-à-dire d’origine humaine.

Toutefois, en présence de risques pour la santé et la sécurité, il peut être difficile pour une municipalité de déterminer les normes permettant d’assurer un usage sûr des lieux. Parfois, les membres du conseil et les fonctionnaires municipaux n’ont pas les connaissances techniques suffisantes. L’approche prudente peut alors consister à interdire la plupart des usages dans les zones de contraintes.

Bien que cette approche soit légitime, elle ne permet pas nécessairement une utilisation optimale des zones de contraintes, lorsque certaines formes d’occupation du sol seraient possibles dans des conditions saines et sécuritaires.

La possibilité d’assujettir une autorisation à la production d’une expertise accorde davantage de souplesse pour la gestion des activités dans les zones de contraintes. Elle permet à la municipalité de s’appuyer sur une évaluation professionnelle des risques au cas par cas et de définir des conditions de réalisation adaptées à chaque situation.

Le règlement sur l’expertise en présence de contraintes est applicable dans les zones de contraintes préalablement identifiées dans le règlement de zonage ou le règlement de lotissement ^{Lire le contenu de la note numéro 2} . On distingue généralement deux types de contraintes :

• Contrainte naturelle : composante de l’environnement naturel qui fait obstacle à l’utilisation ou à l’aménagement du territoire. Les zones de contraintes naturelles sont des zones où peuvent survenir des aléas pouvant menacer la sécurité des personnes et des biens. Par exemple :

  • glissements de terrain;
  • érosion;
  • submersion côtière;
  • inondations en eau libre;
  • embâcles;
  • écroulement rocheux;
  • affaissement du sol;
  • effondrement;
  • séismes;
  • avalanches;
  • feux de forêt.

  Les écosystèmes et milieux naturels ayant une valeur écologique importante, tels les milieux humides, peuvent également constituer des zones de contraintes naturelles où les activités peuvent être régies ou prohibées à des fins de protection de l’environnement.

• Contrainte anthropique : nuisances et risques liés aux immeubles, aux infrastructures, aux ouvrages ou aux activités de nature humaine qui sont susceptibles de mettre en péril la santé, la sécurité, la qualité de vie ainsi que le bien-être des personnes. Les sources de contraintes anthropiques peuvent également causer des dommages aux biens et à l’environnement situés à proximité. Par exemple :
  • manufacture d’explosifs;
  • site d’entreposage de produits chimiques;
  • lieu de transbordement ferroviaire-maritime;
  • incinérateur;
  • usine de recyclage de carcasses animales.

Le recours à ce pouvoir peut s’avérer plus pertinent pour certains types de contraintes que pour d’autres. Par exemple, en matière de contraintes anthropiques, il peut être utile pour tenir compte des nuisances en présence (sources d’émanations, d’odeurs, de poussières, de pollution visuelle ou sonore), puisque les modalités d’insertion des usages à proximité peuvent influencer le degré de nuisance subi. Par contre, il peut être plus difficile de recourir à une expertise au cas par cas dans les zones exposées à des risques d’incidents majeurs (déraillement, rupture d’une digue, entrepôt de substances explosives), dans la mesure où les modalités d’implantation des usages à proximité ne permettent pas nécessairement de mitiger les impacts en cas d’incident.

Le règlement adopté par le conseil municipal doit prévoir :

• La désignation des zones de contraintes où certaines autorisations sont assujetties à la production d’une expertise.
  • Les zones visées doivent être délimitées dans le règlement de zonage ou de lotissement. Il n’est pas suffisant qu’elles soient identifiées dans le schéma d’aménagement et de développement ou dans le plan d’urbanisme. Il est à noter que celles-ci n’ont pas à respecter le plan de zonage et peuvent suivre toute délimitation pertinente aux fins de la prise en compte de la contrainte ^{Lire le contenu de la note numéro 3} .
• L’identification des types de contraintes présentes.
  • Ex. : risques de glissements de terrain ou d’érosion côtière, source importante de pollution sonore ou de contaminants, infrastructure posant des risques d’incidents majeurs.
• L’identification des autorisations assujetties.
  • Ex. : construction d’un bâtiment résidentiel, agrandissement de plus de 50 % de la superficie d’un bâtiment principal, travaux de déblai et remblai, changement d’affectation vers un usage résidentiel.
• La détermination du type d’expertise requis ainsi qu’une description minimale de celle-ci, en fonction des contraintes applicables et du type de permis ou de certificat demandé. Il n’est toutefois pas requis de déterminer de manière précise les méthodes d’analyse et les résultats attendus de l’expertise.
  • Par exemple, dans le cas d’un projet résidentiel à proximité d’une source de pollution sonore, le règlement pourrait exiger la production d’une expertise acoustique du bâtiment à des niveaux sonores acceptables et précisant, le cas échéant, les conditions de réalisation nécessaires. Il ne serait toutefois pas nécessaire que le règlement détermine la méthode de calcul ni le seuil d’acceptabilité précis, lesquels peuvent être laissés à l’appréciation professionnelle de l’experte ou l’expert.
  • En matière de contraintes naturelles, les expertises pourraient être, par exemple, de type géotechnique (ex. : l’intervention projetée est-elle susceptible de diminuer la stabilité du site ou de déclencher un glissement de terrain?), hydrogéologique (ex. : l’intervention projetée est-elle susceptible d’être touchée par l’érosion ou la submersion côtières?) ou écologique (ex. : l’intervention projetée risque-t-elle d’induire une pression sur l’habitat d’une espèce menacée ou vulnérable?).

L’adoption et la modification d’un règlement sur l’expertise en présence de contraintes sont assujetties aux procédures usuelles prévues pour tous les règlements d’urbanisme. Cela inclut les obligations en matière de consultation publique et de conformité au schéma d’aménagement et de développement. Le règlement n’est pas susceptible d’approbation référendaire. 

Le conseil municipal évalue les demandes d’autorisation à la lumière de l’expertise soumise et de l’avis préalable du comité consultatif d’urbanisme. Lorsqu’il accorde une autorisation, le conseil peut imposer des conditions en lien avec les contraintes applicables. Celles-ci peuvent concerner l’autorisation comme telle ou encore les modalités de réalisation des travaux.

Par exemple, dans une zone propice à l’érosion, le conseil pourrait prévoir, comme conditions pour autoriser la construction d’un bâtiment accessoire :

• la construction sur pieux, sans fondation;
• une dévégétalisation minimale pendant la réalisation des travaux et la revégétalisation subséquente des surfaces mises à nu.

Souvent, les conditions sont celles proposées par l’expertise. Le conseil municipal n’a toutefois pas d’obligation d’y donner suite. Il pourrait décider de ne pas imposer certaines conditions figurant dans l’expertise produite ou, au contraire, d’en imposer d’autres.

Les conditions peuvent prendre la forme de normes plus strictes que celles prévues par la réglementation municipale.

Une autorisation en vertu de ce pouvoir ne permet pas de déroger aux normes d’urbanisme en vigueur. Par exemple, il ne serait pas possible d’autoriser l’empiètement sur une marge avant pour construire de façon sécuritaire un bâtiment à proximité d’un talus. De même, les usages, constructions et activités assujettis à la production d’une expertise et à l’approbation du conseil doivent être permis dans la zone visée en vertu du règlement de zonage, ce pouvoir ne permettant pas d’autoriser un usage prohibé.

Ce pouvoir ne permet pas non plus d’autoriser des projets qui sont interdits en vertu d’une loi ou d’un règlement du Québec, par exemple dans une zone inondable. De même, il ne permet pas de déroger à des normes strictes adoptées en conformité au document complémentaire du schéma d’aménagement et de développement de la MRC, notamment lorsque ces normes découlent d’orientations gouvernementales en aménagement du territoire (OGAT). Il revient à la MRC de veiller à cette cohérence lorsqu’elle analyse la conformité à son schéma d’un règlement sur l’expertise en présence de contraintes.

Par exemple, un tel règlement ne doit pas ouvrir la porte à des projets qui ne respectent pas les seuils de niveau sonore exigés par le cadre normatif visant à atténuer les nuisances et réduire les risques d’origine anthropique relatifs au transport routier, ferroviaire et aérien ainsi qu’aux sources fixes de bruit (PDF 137 Ko), qui est associé aux OGAT. Le cas échéant, ces seuils, ainsi que la méthode d’évaluation prescrite par le cadre normatif, doivent être reproduits dans le règlement et être utilisés dans le cadre de la production de l’expertise.

Les MRC peuvent adopter des règlements régionaux ^{Lire le contenu de la note numéro 4} afin d’encadrer l’occupation du sol dans les zones de contraintes naturelles et anthropiques. Elles peuvent, dans le cadre d’un tel règlement, se prévaloir du pouvoir de conditionner l’émission d’un permis ou d’un certificat à la production d’une expertise. C’est alors le conseil consultatif en aménagement du territoire qui donne son avis au conseil de la MRC préalablement à toute décision d’autoriser ou non une demande.

Le zonage de performance constitue une alternative à l’utilisation du règlement sur l’expertise en présence de contraintes pour la gestion des usages sensibles dans les zones de contraintes.

Dans le cadre de leurs pouvoirs de zonage, les municipalités peuvent prévoir des normes de performance. En vertu de telles normes, le permis ou certificat sera délivré si le demandeur est en mesure de démontrer que la norme de performance sera atteinte dans le cadre de son projet. Il n’y a aucune marge discrétionnaire en matière de zonage de performance : le règlement de zonage doit établir clairement quelle est la norme à respecter (ex. : seuil de niveau sonore, composition du sol), la manière de démontrer son application (ex. : méthode d’échantillonnage ou de calcul à employer) et les documents requis pour appuyer la demande (ex. : type d’expertise et contenu attendu du rapport). Si ces conditions sont respectées, le permis ou certificat doit être émis.  

Comparativement au règlement sur l’expertise en présence de contraintes, le zonage de performance a l’avantage d’offrir une plus grande prévisibilité pour les demandeurs ainsi qu’une procédure plus simple pour l’obtention de permis. Par contre, il implique de déterminer à l’avance, de manière précise, les exigences à respecter. Si la norme de performance établie s’avère insuffisante, il y a un risque que des usages s’implantent en l’absence de mesures adéquates d’atténuation, ce qui peut engendrer des situations problématiques. De plus, il n’est pas possible pour la municipalité d’imposer des conditions supplémentaires à la réalisation d’un projet, contrairement à une autorisation accordée en vertu d’un règlement sur l’expertise en présence de contraintes.