Règle de conformité – Guide La prise de décision en urbanisme

La règle de conformité est un principe qui permet d’assurer la cohérence entre les différentes échelles de planification et de réglementation dans le régime d’aménagement du territoire au Québec.

L’aménagement du territoire est une responsabilité partagée entre plusieurs paliers décisionnels. Chacun exerce des responsabilités et des compétences qui lui sont propres.

• Le gouvernement est responsable d’adopter des orientations gouvernementales en aménagement du territoire (OGAT);
• Les communautés métropolitaines (CM) sont responsables d’adopter un plan métropolitain d’aménagement et de développement (PMAD);
• Les municipalités régionales de comté (MRC) sont responsables d’adopter un schéma d’aménagement et de développement (SAD) et peuvent adopter des règlements régionaux;
• Les municipalités locales sont responsables d’adopter un plan d’urbanisme et peuvent adopter une variété de règlements d’urbanisme.

Pour assurer le bon fonctionnement d’un régime d’aménagement à paliers multiples, les orientations et les objectifs établis doivent percoler de manière cohérente d’une échelle à l’autre. La règle de conformité assure que ces éléments se traduisent jusque dans les règlements municipaux. Ces derniers créent les obligations applicables sur le territoire.

Par exemple, l’une des OGAT vise notamment la conservation des écosystèmes. En vertu de celle-ci, une MRC doit déterminer dans son SAD des corridors écologiques sur son territoire et y prévoir des usages compatibles, de même que des affectations ou des normes. Les municipalités sur le territoire de la MRC doivent donc prévoir dans leurs règlements d’urbanisme des usages et des normes conformes aux dispositions du SAD pour les corridors écologiques. Les règlements baliseront quels types d’interventions pourront être autorisées par les municipalités dans les territoires concernés.

La conformité est une obligation légale. Elle exige qu’un document de planification ou qu’un règlement d’urbanisme respecte les orientations, les objectifs et les dispositions des OGAT ou d’un document de planification d’un palier décisionnel supérieur, selon le cas.

La conformité n’est toutefois pas synonyme d’identité ou de similarité. Elle s’interprète plutôt comme un rapport de cohérence ou d’harmonie. Par conséquent, seuls les éléments incompatibles ou susceptibles de compromettre la mise en œuvre des objectifs poursuivis devraient être déclarés non conformes.

Certaines parties des OGAT ou d’un document de planification peuvent toutefois être conçues de manière à exiger une application plus stricte du principe de conformité, par exemple en imposant du contenu obligatoire précis. C’est le cas de plusieurs dispositions du document complémentaire au SAD.

La règle de conformité se décline à différents niveaux du régime d’aménagement et inclut les trois catégories d’obligations suivantes :

• L’obligation de conformité aux OGAT vise :
  • les PMAD;
  • les SAD;
  • les règlements de contrôle intérimaire adoptés par une CM ou une MRC;
  • les règlements régionaux de gestion des contraintes naturelles et anthropiques et de gestion des risques liés aux inondations.
• L’obligation de conformité au PMAD (en territoire métropolitain ^{Lire le contenu de la note numéro 1} ) vise :
  • les SAD;
  • les règlements régionaux de gestion des contraintes naturelles et anthropiques.
• L’obligation de conformité au SAD vise :
  • les règlements régionaux sur l’aménagement de la forêt privée;
  • les plans d’urbanisme;
  • les règlements d’urbanisme.

Par ailleurs, une obligation particulière de conformité à la planification régionale et métropolitaine s’applique aux interventions gouvernementales, c’est-à-dire à certains projets gouvernementaux susceptibles d’avoir des incidences sur l’aménagement du territoire. 

Les obligations présentées ci-dessus s’appliquent par une mécanique différente si l’analyse de conformité est réalisée par un autre palier décisionnel ou si elle relève du même organisme qui adopte le document qui y est assujetti.

Conformité interpaliers

La conformité met généralement en relation deux paliers décisionnels. L’organisme de palier supérieur a la responsabilité de veiller à ce que la conformité à son document de planification soit respectée par l’organisme de palier inférieur.

À cette fin, la procédure générale se déroule selon les étapes suivantes :

1. Transmission du règlement : Après son adoption, le règlement visé par une obligation de conformité est transmis à l’organisme concerné.
2. Analyse de la conformité : L’organisme se prononce sur la conformité dans le délai prescrit par la loi.
3. Si le règlement est jugé conforme : Il entre en vigueur, sous réserve d’autres obligations procédurales prévues par la loi (ex. : procédure d’approbation référendaire).
4. Si le règlement est jugé non conforme : Il ne peut pas entrer en vigueur. Deux scénarios sont alors possibles :
   • L’organisme concerné peut adopter et soumettre un nouveau règlement afin de corriger les éléments ayant mené à la non-conformité. Lorsque la non-conformité concerne un règlement de concordance, l’adoption d’un règlement de remplacement est obligatoire.
   • L’organisme concerné par une non-conformité à un SAD ou à un PMAD peut demander à la Commission municipale du Québec (CMQ) de se prononcer sur la question. Dans ces situations, la CMQ agit comme arbitre et l’avis qu’elle rend a préséance sur celui de la MRC ou de la CM.

Conformité intrapalier

Dans certains cas, il existe une obligation de conformité entre les règlements et la planification territoriale d’un même organisme municipal.

Comme l’organisme est lui-même chargé de veiller à cette conformité, celle-ci est établie sans mécanisme formel d’analyse. Cela est le cas, par exemple, de la conformité des règlements d’urbanisme au plan d’urbanisme ^{Lire le contenu de la note numéro 2} ou des règlements d’urbanisme adoptés par une MRC dans ses territoires non organisés ^{Lire le contenu de la note numéro 3} .

Conformité au SAD dans les villes-MRC

Les villes exerçant certaines compétences de MRC (villes-MRC) assument les pouvoirs et les responsabilités qui incombent aux municipalités et aux MRC en vertu du régime d’aménagement ^{Lire le contenu de la note numéro 4} .

Elles doivent par conséquent assurer elles-mêmes la conformité à leur SAD de leur plan et de leurs règlements d’urbanisme.

Par ailleurs, certaines villes-MRC peuvent adopter un document unique contenant à la fois les dispositions propres au SAD et au plan d’urbanisme ^{Lire le contenu de la note numéro 5} .

Lorsqu’elle ou il l’estime justifié, la ou le ministre des Affaires municipales peut demander la modification ou la révision d’un PMAD ou d’un SAD ^{Lire le contenu de la note numéro 6} pour :

• assurer la conformité à de nouvelles OGAT;
• donner suite à un bilan régional ou métropolitain indiquant qu’une ou plusieurs cibles n’ont pas été atteintes ^{Lire le contenu de la note numéro 7} .

Une demande de modification peut également être faite pour des motifs liés à la sécurité publique. Une révision peut quant à elle être demandée pour assurer la mise à jour d’un SAD ou d’un PMAD n’ayant pas été révisé depuis plus de 12 ans.

Par ailleurs, la ou le ministre de l’Environnement peut demander une modification à un PMAD ou à un SAD lorsqu’elle ou il estime que celui-ci n’assure pas, compte tenu des particularités du milieu, une protection adéquate des milieux humides et hydriques ^{Lire le contenu de la note numéro 8} .

Une modification ou une révision à un SAD, ou encore un règlement régional sur la gestion des contraintes naturelles ou anthropiques, ne peut entrer en vigueur sur le territoire d’une CM que s’il y a conformité à la fois aux OGAT et au PMAD ^{Lire le contenu de la note numéro 9} . Le processus d’analyse de la conformité par la CM et par la ou le ministre se réalise en parallèle.

Dans l’éventualité où un SAD est reconnu conforme aux orientations gouvernementales mais non conforme au PMAD, la MRC peut demander à la CMQ de se prononcer sur la conformité du SAD au PMAD. Pour plus d’information, voir la section Rôle de la Commission municipale du Québec en matière de conformité.

Un règlement modifiant un SAD, un PMAD ou un règlement régional sur la gestion des contraintes naturelles ou anthropiques peut entrer en vigueur de façon accélérée, le jour de son adoption ^{Lire le contenu de la note numéro 10} , à condition :

• qu’il soit adopté sans changement par rapport à un projet de règlement jugé conforme aux OGAT;
• que les conditions prévues dans la loi soient respectées et que le règlement n’ait pas à faire l’objet d’un avis de conformité aux OGAT.

De même, sur le territoire d’une CM, un règlement modifiant un SAD ou un règlement régional sur la gestion des contraintes naturelles ou anthropiques n’a pas à faire l’objet d’une analyse de conformité au PMAD s’il a été adopté sans changement par rapport à un projet de règlement ayant été jugé conforme au PMAD ^{Lire le contenu de la note numéro 11} .

Une MRC peut déterminer par règlement dans quels cas la conformité au SAD d’un règlement municipal doit être examinée ^{Lire le contenu de la note numéro 12} . Par exemple, elle pourrait déterminer que toute modification au règlement de zonage doit faire l’objet d’un examen de conformité, à l’exception des dispositions concernant l’emplacement, la hauteur et l’entretien des clôtures, des murets, des haies, des arbustes et des arbres.

Toutefois, l’examen de conformité s’applique toujours dans le cas :

• d’un règlement de concordance adopté pour tenir compte d’une modification ou d’une révision du SAD;
• d’un règlement dont l’objet est visé par une disposition du document complémentaire;
• d’un règlement révisant le plan d’urbanisme;
• d’un règlement de remplacement du règlement de zonage, du règlement sur les usages conditionnels, du règlement relatif au zonage incitatif ou du règlement relatif au zonage différencié.

La CMQ a des responsabilités en matière d’aménagement et d’urbanisme. Elle joue notamment un rôle d’arbitre lorsqu’il y a divergence d’opinion sur la conformité d’un document. L’avis rendu par la CMQ a préséance sur celui de la MRC ou de la CM et est sans appel.

Plus précisément, son mandat consiste à donner, sur demande, des avis sur la conformité ^{Lire le contenu de la note numéro 13}  :

• d’un SAD ou d’un règlement régional sur la gestion des contraintes naturelles ou anthropiques au PMAD;
• d’un plan d’urbanisme ou d’un règlement d’urbanisme au SAD;
• d’une intervention gouvernementale au PMAD, au SAD ou à un règlement de contrôle intérimaire.

La CMQ se prononce uniquement sur la conformité. Elle :

• ne juge pas de la légalité des règlements, ce qui est du ressort des tribunaux de droit commun;
• ne se prononce pas sur l’opportunité ou le bien-fondé d’un règlement, dont l’évaluation relève du conseil de l’organisme municipal qui l’adopte.

Une demande peut être formulée à la CMQ par un organisme municipal lorsqu’un de ses règlements n’a pas été reconnu conforme par un autre organisme municipal de palier supérieur. Le ou la ministre des Affaires municipales peut également formuler une telle demande à la CMQ, au même titre que l’organisme municipal concerné ^{Lire le contenu de la note numéro 14} .

Pour en savoir davantage, consultez le site de la CMQ.