Monitorage en aménagement du territoire – Guide La prise de décision en urbanisme

Le monitorage consiste à mesurer et à évaluer, à l’aide d’indicateurs et de cibles, l’atteinte des objectifs d’aménagement du territoire à une fréquence déterminée. Ce suivi contribue à l’amélioration continue des pratiques d’aménagement des instances municipales et du gouvernement ^{Lire le contenu de la note numéro 1} . Il permet aussi d’appuyer les décisions en la matière.

La loi confie des responsabilités en matière de monitorage en aménagement du territoire au gouvernement, aux communautés métropolitaines (CM) ^{Lire le contenu de la note numéro 2} et aux municipalités régionales de comté (MRC) ^{Lire le contenu de la note numéro 3} .

Le système de monitorage de la planification territoriale repose sur un ensemble cohérent d’objectifs, d’indicateurs et de cibles.

Il permet notamment :  

• de suivre l’évolution de l’aménagement du territoire à l’échelle du Québec ainsi qu’à l’échelle régionale et métropolitaine;
• d’évaluer l’efficacité de la planification et des interventions en aménagement du territoire;
• d’appuyer les décisions des personnes élues au moyen de données et d’observations concrètes;
• d’ajuster, au besoin, le cadre d’aménagement et les pratiques afin de mieux relever les défis sociétaux actuels et futurs.

Pour déterminer des indicateurs et définir des cibles en aménagement du territoire, les étapes suivantes peuvent être suivies :

1. Établir des objectifs liés à la planification territoriale;
2. Identifier les indicateurs permettant de mesurer les progrès réalisés vers l’atteinte des objectifs;
3. Fixer les cibles ^{Lire le contenu de la note numéro 4} pour chaque indicateur, en tenant compte des données de référence ^{Lire le contenu de la note numéro 5} .

Par exemple, une MRC pourrait avoir comme objectif de revaloriser les friches industrielles de son territoire afin d’y accueillir des projets de mixité urbaine (logements, commerces, parcs, etc.). Elle pourrait alors établir :

• Un objectif : Revaloriser les friches industrielles
• Un indicateur : La part des friches industrielles redéveloppées ou requalifiées
• Une cible : 40 % d’ici 2035

Les responsabilités et les rôles liés au monitorage varient selon les autorités compétentes concernées. Leurs actions sont complémentaires et permettent de suivre les effets des décisions prises en aménagement du territoire à différentes échelles.

Gouvernement

La ou le ministre des Affaires municipales a la responsabilité d’évaluer l’état de l’aménagement du territoire québécois. Il lui revient également de mesurer les progrès réalisés dans ce domaine, sur la base des indicateurs nationaux et des cibles en aménagement du territoire adoptés par le gouvernement.

Bilan national de l’aménagement du territoire

La ou le ministre des Affaires municipales doit déposer un bilan national de l’état de l’aménagement du territoire à l’Assemblée nationale tous les quatre ans ^{Lire le contenu de la note numéro 6} . Celui-ci doit notamment comprendre :

• un état de situation de l’aménagement du territoire québécois;
• une reddition de comptes sur l’atteinte des cibles gouvernementales.

Le bilan doit être déposé dans les six mois suivant la fin de la période de quatre ans qu’il couvre ^{Lire le contenu de la note numéro 7} .

Un tel exercice peut mener à des ajustements au cadre légal et réglementaire en lien avec l’aménagement du territoire ou aux pratiques des différentes autorités compétentes.

Ces ajustements pourraient par exemple viser à intensifier la densification des milieux urbanisés, à limiter l’artificialisation du territoire ou encore à augmenter la proportion des milieux naturels visés par une mesure de conservation.

Communautés métropolitaines

Chaque CM doit définir, dans son plan métropolitain d’aménagement et de développement (PMAD), des cibles d’aménagement liées aux éléments de contenu de celui-ci ^{Lire le contenu de la note numéro 8} .

Ce sont les orientations gouvernementales en aménagement du territoire (OGAT) qui précisent les types d’indicateurs que les CM doivent intégrer à leur PMAD et ceux qu’elles peuvent y ajouter. Les types d’indicateurs sont les suivants :

• Indicateurs stratégiques : Ils sont déterminés par le gouvernement et constituent une base commune de connaissances. Les CM doivent suivre deux indicateurs stratégiques :
  • La superficie des milieux naturels faisant l’objet de moyens de conservation;
  • L’évolution de la superficie de la zone agricole sur le territoire métropolitain.
• Indicateurs métropolitains : Ils sont choisis par les CM afin de suivre l’évolution d’enjeux abordés dans chacune des OGAT visant leur territoire.
• Indicateurs facultatifs : Les CM sont invitées à prévoir des indicateurs facultatifs en fonction de leurs particularités territoriales.

Les CM doivent prévoir des cibles pour l’ensemble des indicateurs contenus dans leur PMAD. Cet exercice de monitorage permet de mesurer l’atteinte des objectifs que la CM s’est fixés et d’évaluer les progrès accomplis en aménagement du territoire.

Rapport biennal

Chaque CM doit se doter d’outils visant à assurer le suivi et la mise en œuvre de son PMAD, afin d’évaluer les progrès accomplis vers l’atteinte des objectifs qu’il énonce et la réalisation des actions qui y sont prévues ^{Lire le contenu de la note numéro 9} .

Tous les deux ans, un rapport doit être adopté par la CM sur ces éléments et transmis à la ou au ministre des Affaires municipales.

Municipalités régionales de comté

Chaque MRC doit définir, dans son schéma d’aménagement et de développement (SAD), des cibles ainsi que toute autre mesure visant à assurer ou à favoriser sa mise en œuvre ^{Lire le contenu de la note numéro 10} . Afin de suivre plusieurs phénomènes liés aux OGAT, la MRC doit également déterminer des indicateurs dans son SAD.

Tout comme pour le PMAD des CM, les OGAT précisent trois types d’indicateurs qui doivent ou peuvent être prévus dans le SAD :

• Indicateurs stratégiques : Ils sont déterminés par le gouvernement et constituent une base commune de connaissances. Les données requises à leur production sont collectées par les MRC;
• Indicateurs régionaux : Ils sont déterminés par les MRC afin de suivre l’évolution d’enjeux liés à certaines OGAT;
• Indicateurs facultatifs : Ils peuvent être déterminés en fonction des particularités territoriales et de la vision de développement des MRC.

Les MRC doivent prévoir des cibles pour l’ensemble des indicateurs contenus dans leur SAD.

Bilan régional

Les MRC doivent produire, tous les quatre ans, un bilan de l’état de l’aménagement du territoire ^{Lire le contenu de la note numéro 11} . Il doit être publié sur le site Web de la MRC, et transmis à la ou au ministre des Affaires municipales ^{Lire le contenu de la note numéro 12} .

Ce bilan doit notamment comprendre :

• un état de situation de l’aménagement du territoire;
• une reddition de comptes sur l’atteinte des cibles identifiées au SAD et sur la mise en œuvre des orientations et des objectifs de planification qui y sont prévus;
• les moyens envisagés par la MRC pour atteindre des cibles qui ne l’ont pas été au cours de la période couverte par le bilan.

La ou le ministre des Affaires municipales peut exiger la modification ou la révision d’un SAD lorsqu’un bilan régional indique qu’une cible n’a pas été atteinte.

La loi prévoit que tout autre renseignement additionnel que le bilan régional doit contenir est déterminé par règlement ^{Lire le contenu de la note numéro 13} .

La ou le ministre détermine par arrêté ^{Lire le contenu de la note numéro 14} le début de la période de quatre ans pour la production des premiers bilans des MRC. Les dates peuvent varier d’un organisme à l’autre, en fonction de l’état d’avancement de l’intégration des OGAT et des cibles dans les SAD.

Municipalités

Le plan d’urbanisme d’une municipalité contient notamment des cibles ainsi que toute autre mesure visant à assurer ou à favoriser sa mise en œuvre ^{Lire le contenu de la note numéro 15} .

À moins que cela soit exigé spécifiquement dans le SAD ou le PMAD, une municipalité n’a pas l’obligation d’intégrer dans son plan d’urbanisme les indicateurs régionaux ou métropolitains, ni les cibles déterminées par les MRC et les CM.

Toutefois, une municipalité pourrait définir ses propres indicateurs dans son plan d’urbanisme afin de mesurer l’évolution d’un phénomène ou la progression d’un objectif de planification à portée locale, à l’aide de données pertinentes.

Par exemple, un conseil municipal qui souhaite accroître l’utilisation du transport collectif et actif par les personnes qui travaillent dans les quartiers centraux de son territoire pourrait :

1. s’appuyer sur différentes analyses lui permettant de voir comment l’offre en transport collectif et actif a évolué au cours des dernières années, et de quelle façon cette offre répond aux besoins actuels et futurs de la population.
2. déterminer les stratégies et les mesures d’aménagement qui lui permettront d’atteindre son objectif, et les intégrer dans son plan d’urbanisme.
3. déterminer certains indicateurs pour mesurer l’effet de son objectif de planification et des mesures mises en place à cette fin (ex. : nombre de personnes utilisant un mode de transport collectif et actif pour se rendre au travail dans les quartiers centraux).

À l’exception de la publication des bilans régionaux sur le site Internet de la MRC, aucun mécanisme particulier ne prévoit la consultation ou l’information du public relativement au monitorage régional ou métropolitain.

La diffusion et la valorisation des résultats du monitorage sont essentielles pour favoriser l’adhésion de la population au monitorage et aux documents de planification (PMAD, SAD, plan d’urbanisme).

Plusieurs moyens peuvent être prévus à cet effet, notamment :

• Moyens de communication : Bulletins d’information à la population, infolettres, articles dans le journal municipal, avis public sur le site Web de l’instance municipale, etc.;
• Activités de diffusion et d’échange : Assemblées d’information et de consultation, rencontres d’échange, forums citoyens, webinaires, etc.

Vulgarisation et transparence

Les résultats devraient être présentés dans un langage clair et adapté aux différents publics, à l’aide de visuels accessibles permettant de saisir rapidement les progrès ou les reculs constatés et les retombées concrètes des actions entreprises.

La diffusion des résultats auprès de la collectivité, tant en amont qu’à la suite des décisions, favorise la transparence et l’adhésion au monitorage.

Cela contribue à maintenir l’engagement et l’intérêt des parties prenantes, et à favoriser les échanges entre les personnes qui œuvrent en aménagement du territoire et les autres acteurs du milieu. Ultimement, cela permet de justifier l’ajustement du document de planification afin de maximiser l’atteinte des résultats souhaités.

Le monitorage est une démarche évolutive. Les dynamiques territoriales changent au fil du temps, et les indicateurs doivent être périodiquement réévalués afin de demeurer pertinents pour mesurer les progrès accomplis et soutenir la prise de décision.

L’efficacité de la planification territoriale et du système de monitorage doit donc être évaluée, notamment au moyen des bilans régionaux et des rapports métropolitains, afin d’ajuster la planification et le monitorage à la lumière des résultats obtenus.

Que faire quand une cible n’est pas atteinte?

Lorsqu’une cible n’a pas été atteinte, la situation doit être analysée afin d’en comprendre les causes et de déterminer si des ajustements aux objectifs, aux indicateurs ou aux cibles sont nécessaires.

Le cas échéant, ces ajustements doivent demeurer cohérents avec les orientations du document de planification. Les raisons justifiant les modifications apportées doivent également être documentées.

Les ajustements font partie du monitorage

Les ajustements apportés à la planification territoriale à la suite d’une évaluation constituent une étape fondamentale du monitorage. Ces ajustements sont également essentiels pour préserver la crédibilité et la pertinence des politiques publiques.

À l’inverse, un document de planification qui n’évolue pas en fonction des résultats observés peut fragiliser la confiance des parties prenantes (ex. : personnes élues, municipalités, ministères, population, organismes de la société civile, promoteurs).

Les ajustements permettent donc de maintenir une planification réaliste, cohérente avec l’évolution du territoire et adaptée aux nouveaux enjeux et aux priorités émergentes. Le monitorage devient ainsi un véritable outil d’aide à la prise de décision, contribuant à assurer la qualité et la viabilité des milieux de vie à long terme.

Pour éviter que l’élaboration et l’évaluation du système de monitorage ne deviennent des exercices purement techniques, les instances municipales gagnent à impliquer les parties prenantes lors de certaines étapes.

Différents moyens peuvent être utilisés, tels que :

• des entretiens individuels;
• des groupes de travail;
• un sondage;
• un forum;
• des ateliers de discussion thématiques lors desquels les résultats du monitorage sont présentés.

Les avantages d’impliquer la collectivité à l’étape de l’évaluation

La participation citoyenne à l’évaluation du document de planification permet de mettre en commun l’expertise technique des spécialistes de l’aménagement du territoire et l’expérience vécue par la population.

L’implication des parties prenantes favorise les échanges, stimule le croisement des différents savoirs et enrichit l’analyse des résultats du monitorage, en plus de contribuer au développement d’un sentiment d’appartenance. Elle permet également de mieux comprendre certaines problématiques et de suivre plus facilement l’évolution du territoire par rapport aux cibles et aux indicateurs retenus.