Plan métropolitain d’aménagement et de développement (PMAD) – Guide La prise de décision en urbanisme

Le plan métropolitain d’aménagement et de développement ^{Lire le contenu de la note numéro 1} (PMAD) est le principal document d’une communauté métropolitaine (CM) pour planifier l’aménagement et le développement de son territoire. Le Québec compte deux CM, soit la Communauté métropolitaine de Montréal et la Communauté métropolitaine de Québec.

Le PMAD est un document de planification territoriale. Il permet de coordonner les choix et les décisions de la CM pour assurer l’aménagement et le développement durables du territoire. Il permet également d’assurer la compétitivité et l’attractivité du territoire de la communauté. Pour y parvenir, le PMAD s’appuie sur les trois dimensions du développement durable :

• l’économie (ex. : assurer la localisation optimale des activités économiques et des emplois);
• la société (ex. : améliorer la qualité de vie de la population);
• l’environnement (ex. : protéger les milieux naturels).

Toute CM est tenue de maintenir en vigueur, en tout temps, un PMAD. Ce document s’applique à l’ensemble du territoire d’une CM.

Par exemple, il permet au conseil d’une CM :

• de planifier et d’optimiser le transport des personnes et des marchandises;
• de protéger le patrimoine bâti et les milieux naturels;
• d’optimiser les zones urbaines déjà bâties;
• de créer des milieux de vie diversifiés et de qualité;
• de mettre en valeur les activités agricoles;
• d’assurer une gestion durable de l’eau.

Le PMAD détermine des orientations, des objectifs, des cibles et des critères. Ces éléments sont interreliés et doivent porter sur les neuf objets suivants :

• La planification du transport terrestre;
• La planification intégrée de l’aménagement et du transport;
• La définition de seuils minimaux de densité selon les caractéristiques du milieu;
• La définition des territoires voués à l’urbanisation optimale de l’espace;
• La planification de l’aménagement compatible avec la protection, la disponibilité et la gestion intégrée de la ressource en eau;
• La protection et la mise en valeur du milieu naturel, du patrimoine bâti ainsi que des paysages;
• La mise en valeur des activités agricoles;
• L’identification de toute partie de la CM chevauchant le territoire de plusieurs MRC, soumise à des contraintes majeures pour des raisons de sécurité publique, de santé publique ou de bien-être général;
• L’identification des installations d’intérêt métropolitain et la détermination, pour toute nouvelle installation, du lieu de son implantation, de sa vocation et de sa capacité.

La planification du transport terrestre

La planification du transport terrestre à l’échelle métropolitaine consiste à organiser le transport des personnes et des marchandises en tenant compte de ses effets sur la santé, l’environnement et le développement. Elle regroupe les principales composantes qui structurent les déplacements sur le territoire métropolitain et sa périphérie, incluant :

• les infrastructures : réseaux de transport (routier, collectif, actif et ferroviaire);
• les équipements : pôles d’échanges (gares, ports et aérogares);
• les axes routiers : corridors utilisés pour les déplacements.

En vue de planifier le transport terrestre à l’échelle métropolitaine, le PMAD contribue à mettre en place et à optimiser un réseau composé de voies de circulation en appui au réseau autoroutier. Ce réseau a comme objectifs :

• d’assurer la connectivité des différents modes de transport;
• d’améliorer la fluidité des déplacements;
• d’appuyer la desserte des principaux pôles économiques;
• d’accroître la sécurité des déplacements;
• d’optimiser le transport des marchandises; 
• de favoriser l’intermodalité, c’est-à-dire l’utilisation de plusieurs modes de transport au cours d’un même déplacement.

Pour y arriver, le PMAD peut prévoir des mesures pour aménager des voies réservées au transport collectif et au covoiturage, ou restreindre la circulation des véhicules lourds sur certains axes routiers.

La planification intégrée de l’aménagement et du transport

Le PMAD identifie les parties du territoire de la CM qui doivent faire l’objet d’une planification intégrée de l’aménagement et du transport.

Cette approche vise à raccourcir les distances à parcourir entre les activités, à diminuer les dépenses des ménages liées au transport, à réduire le voiturage en solo et à élargir l’accès aux réseaux de transport actif et collectif. Elle permet de rentabiliser les infrastructures et les équipements déjà en place, de soutenir la mobilité durable et de réduire les émissions de gaz à effet de serre.

Pour les parties de territoire identifiées, le PMAD favorise la consolidation et la concentration du développement à proximité du tissu urbain existant, ainsi que des infrastructures de transport collectif et actif.

Pour y parvenir, le PMAD détermine des mesures visant à orienter en priorité la croissance vers les milieux déjà urbanisés ou en continuité avec ceux-ci. Il peut également proposer des mesures pour encourager le développement des espaces vacants situés à proximité des infrastructures de transport collectif et actif.

La définition de seuils minimaux de densité selon les caractéristiques du milieu

Le PMAD définit des seuils minimaux de densité pour l’ensemble du territoire métropolitain. Ceux-ci peuvent varier selon les caractéristiques du territoire, la présence d’infrastructures (ex. : réseau routier, aqueducs, égouts, services de transport collectif) ou la distance des logements par rapport au point d’accès au transport collectif. L’établissement des seuils de densité permet de favoriser la consolidation du périmètre métropolitain et d’optimiser l’utilisation des infrastructures actuelles et projetées.

Afin de poursuivre les mêmes objectifs, les schémas d’aménagement et de développement (SAD) applicables sur le territoire de la CM peuvent prévoir des seuils supérieurs à ceux prescrits dans le PMAD.

La définition des territoires voués à l’urbanisation optimale de l’espace

Le PMAD doit délimiter un périmètre métropolitain pour encadrer l’urbanisation. Il permet de distinguer les secteurs destinés au développement de ceux qui doivent être préservés, comme la zone agricole, les boisés et les milieux fragiles.

L’encadrement de l’urbanisation permet de diriger la croissance vers les secteurs à consolider et de favoriser la réutilisation des espaces disponibles situés hors de la zone agricole. L’optimisation des espaces disponibles pour l’urbanisation peut concerner plusieurs territoires. Ceux-ci peuvent être, par exemple, des pôles métropolitains, des noyaux périurbains, des corridors de mobilité durable, des espaces disponibles pour le développement, ou encore des secteurs du périmètre métropolitain situés à l’extérieur de ces territoires.

Ainsi, le PMAD veille à ce que la consolidation du tissu urbain ainsi que le redéveloppement ou la requalification des espaces et des terrains disponibles soient à l’intérieur du périmètre métropolitain et à proximité des infrastructures et des équipements publics (ex. : réseau routier, aqueducs, égouts, services de transport collectif). La gestion de l’urbanisation prévue dans le PMAD tient aussi compte des besoins de développement de la CM pour les 20 prochaines années et des différents seuils de densité prescrits.

La planification de l’aménagement compatible avec la protection, la disponibilité et la gestion intégrée de la ressource en eau

La gestion intégrée de la ressource en eau est un outil d’aide à la prise de décision. Elle vise à concilier les intérêts et les besoins liés aux multiples usages de l’eau. Elle contribue ainsi à assurer la pérennité de la qualité, de la quantité et de l’utilisation de l’eau pour l’ensemble des activités présentes sur le territoire. Dans cette logique, le PMAD intègre des mesures pour encadrer l’aménagement du territoire et l’urbanisme, afin qu’ils soient compatibles avec la protection, la disponibilité et la gestion intégrée de la ressource en eau.

Pour ce faire, le PMAD tient compte des objectifs et des mesures retenus dans les plans directeurs de l’eau, qui ont une incidence sur la planification territoriale de la communauté. Par exemple, ces mesures peuvent viser à assurer la protection des rives des cours d’eau et des lacs, à contribuer à la pérennité de l’approvisionnement en eau, ou encore à restreindre l’imperméabilisation des sols.

La protection et la mise en valeur du milieu naturel, du patrimoine bâti ainsi que des paysages

Le PMAD détermine les milieux naturels à conserver sur l’ensemble du territoire métropolitain. Il prévoit également les moyens nécessaires pour assurer leur conservation. Par exemple, ces moyens peuvent inclure des mesures visant à restreindre, voire à interdire l’abattage d’arbres en milieu forestier, ou à encadrer les constructions, les ouvrages, les activités et les travaux réalisés en milieu naturel.

De plus, le PMAD identifie certaines composantes du patrimoine bâti et des paysages d’intérêt métropolitain (ex. : bâtiments religieux, biens patrimoniaux dans les quartiers anciens, grands ensembles d’intérêt métropolitain, sites exceptionnels). Il établit des mesures pour encadrer leur aménagement et assurer leur préservation et leur valorisation. Par exemple, la CM peut mettre en place des mesures pour créer un réseau d’espaces verts et bleus d’intérêt métropolitain afin de contribuer à la conservation et à la mise en valeur du patrimoine bâti, des paysages et des milieux naturels. La création de ce réseau peut également permettre de favoriser la connexion entre les espaces verts et bleus et les secteurs d’intérêt récréotouristique (ex. : réseaux de sentiers, parcs et points de vue).

La mise en valeur des activités agricoles

Le territoire agricole occupe une part importante des superficies des CM. Les activités agricoles qui y sont exercées contribuent significativement à la vitalité économique, au dynamisme des collectivités et à leur sécurité alimentaire. Le PMAD vise à offrir un environnement favorable à la pratique de l’agriculture. Il vise également à maintenir l’intégrité de la zone agricole, ainsi qu’à soutenir le développement et la mise en valeur des activités agricoles.

Le PMAD peut, par exemple, prévoir des mesures pour valoriser des terres sous-utilisées en zone agricole, ou pour protéger et mettre en valeur les milieux naturels de la zone agricole, dans le respect de la biodiversité.

L’identification de toute partie de la CM chevauchant le territoire de plusieurs MRC, soumise à des contraintes majeures pour des raisons de sécurité publique, de santé publique ou de bien-être général

Le PMAD identifie les zones potentiellement exposées à des aléas d’origine naturelle, tels que les glissements de terrain et les inondations. Il identifie également les zones de contraintes associées aux risques d’origine anthropique, tels que les nuisances ou les risques liés aux immeubles et aux infrastructures, aux ouvrages ou aux activités de nature humaine susceptibles de mettre en péril la santé, la sécurité et le bien-être des personnes. Les secteurs délimités doivent être situés dans des parties du territoire de la CM qui chevauchent plusieurs MRC.

Pour ces secteurs, le PMAD prévoit des mesures visant à réduire la vulnérabilité des territoires concernés et à augmenter leur résilience. Par exemple, ces mesures peuvent s’appuyer sur un encadrement normatif des zones tampons afin d’éviter que des usages sensibles, comme les usages résidentiels, récréatifs et institutionnels, ne s’implantent à proximité des sources de contraintes existantes et projetées.

L’identification des installations d’intérêt métropolitain et la détermination, pour toute nouvelle installation, du lieu de son implantation, de sa vocation et de sa capacité 

Le PMAD identifie les infrastructures et les équipements publics et collectifs d’intérêt métropolitain. Ces installations sont généralement de grands générateurs de déplacements ^{Lire le contenu de la note numéro 2} et soutiennent les activités économiques et sociales sur le territoire métropolitain. Elles peuvent être, par exemple, des installations servant à la santé, à l’éducation, ainsi qu’aux activités sportives, culturelles et touristiques.

Le PMAD doit également indiquer le lieu d’implantation, la vocation et la capacité des infrastructures et des équipements projetés d’intérêt métropolitain. Cette planification permet de s’assurer qu’ils sont situés à des endroits stratégiques; par exemple, le PMAD peut établir des mesures afin que ces installations soient localisées à proximité des services de transport en commun, ou à l’intérieur des secteurs résidentiels existants.

En plus des orientations, des objectifs, des cibles et des critères déterminés pour encadrer l’urbanisation, la CM peut prévoir d’autres dispositions dans son PMAD. Elle peut y délimiter toute partie du territoire et y déterminer toute localisation en appui aux éléments visés du PMAD. Par exemple, la CM peut délimiter dans le PMAD des paysages d’intérêt métropolitain ou des corridors écologiques afin d’assurer leur protection et leur mise en valeur.

Par ailleurs, la CM peut demander aux MRC l’intégration de certains éléments du PMAD dans le document complémentaire de leur SAD. Cela permet d’assurer l’atteinte des orientations et des objectifs établis, ou le respect des critères définis dans le PMAD.

Enfin, le PMAD peut être accompagné de tout document que la CM juge nécessaire. Il peut s’agir, par exemple, d’un plan d’action ou d’un programme de financement pour appuyer des projets qui contribuent à l’application de certaines mesures prévues au PMAD.

Une CM doit se doter d'outils ^{Lire le contenu de la note numéro 3} pour suivre ^{Lire le contenu de la note numéro 4} la mise en œuvre de son PMAD et mesurer les progrès réalisés. Pour ce faire, le PMAD doit intégrer des cibles et des indicateurs en aménagement du territoire, dont les indicateurs stratégiques qui permettent de suivre la superficie des milieux naturels faisant l’objet de moyens de conservation et l’évolution de la superficie de la zone agricole sur le territoire métropolitain. Un rapport doit être produit tous les deux ans. Il est adopté par la CM et transmis à la ou au ministre des Affaires municipales.