Schéma d’aménagement et de développement (SAD) – Guide La prise de décision en urbanisme

Le schéma d’aménagement et de développement (SAD) ^{Lire le contenu de la note numéro 1} est le document de planification qui oriente l’aménagement et le développement du territoire d’une municipalité régionale de comté (MRC). Il sert à coordonner les choix et les décisions de l’ensemble des municipalités concernées, du gouvernement et de ses mandataires.

Le SAD constitue le document officiel le plus important pour l’encadrement de la planification du territoire d’une MRC. Il contient des intentions et une vision pour l’aménagement du territoire. Le SAD s’inscrit à l’échelle régionale et guide la planification réalisée à l’échelle locale. À ce titre, les municipalités locales doivent assurer la conformité de leurs plans et règlements d’urbanisme avec celui-ci.

Son contenu doit être conforme aux orientations gouvernementales en aménagement du territoire, soit les objectifs poursuivis par le gouvernement dans ce domaine.

Le SAD est également un outil de connaissances pour les personnes élues, les citoyennes et les citoyens, puisqu’il présente les principales caractéristiques du territoire de la MRC.  

Il permet notamment :

• d’établir un consensus sur des enjeux régionaux et intermunicipaux;
• de faciliter la concertation entre les MRC voisines au sujet de problèmes d’aménagement communs, comme la gestion de la croissance urbaine et la planification des transports;
• d’assurer la conciliation entre les objectifs et les projets gouvernementaux et municipaux;
• de regrouper, dans un document, des intentions relevant de plusieurs domaines d’intervention municipaux. Cela peut concerner, par exemple, la gestion de la forêt privée, la gestion intégrée des ressources en eau par bassin versant et la réduction des risques liés aux changements climatiques. Le schéma, puisqu’il constitue le principal outil de planification des choix d’aménagement des MRC et qu’il intègre des préoccupations relatives à divers domaines, joue un rôle fédérateur;
• de concilier le développement économique avec la préservation et la mise en valeur de l’environnement naturel ou bâti ainsi que des milieux de vie;
• d’établir des lignes directrices en matière d’aménagement du territoire que les municipalités locales doivent respecter dans leurs plans et règlements d’urbanisme.

Par exemple, c’est par son SAD que le conseil d’une MRC peut :

• contribuer à la qualité des milieux de vie en harmonisant les grandes vocations du territoire à partir d’une analyse des principales activités économiques ainsi que des potentiels et des contraintes des milieux;
• planifier les équipements et les services collectifs utilisés par plusieurs municipalités pour en assurer l’accessibilité et la viabilité (ex. : infrastructures routières, réseaux cyclables, espaces récréatifs, gestion des déchets et transport en commun);
• orienter le développement de manière à optimiser les retombées des investissements publics et privés.

De plus, le plan d’action qui l’accompagne permet de connaître les étapes et les modalités de mise en œuvre des orientations et des objectifs du schéma.

Un schéma ainsi qu’un règlement de contrôle intérimaire lié à sa modification ou à sa révision lient le gouvernement et les mandataires de l’État lorsqu’ils projettent de faire une intervention gouvernementale, et ce, dans la mesure prévue par la Loi ^{Lire le contenu de la note numéro 2} .

Le SAD comprend des éléments obligatoires, dont les grandes orientations d’aménagement du territoire. Il contient également des objectifs, des cibles ainsi que toute autre mesure visant à en assurer ou à en favoriser la mise en œuvre. Les grandes orientations définissent les principales lignes directrices qui guideront l’aménagement du territoire d’une MRC.

Par exemple, elles peuvent viser à :

• mettre en valeur le patrimoine et la culture de manière à en faire un levier de développement;
• consolider les périmètres d’urbanisation existants et optimiser l’utilisation du sol;
• favoriser le développement durable des ressources en milieu forestier.

Le schéma doit notamment :

• Décrire l’organisation du territoire, incluant les éléments structurants tels que les pôles urbains, les principaux axes de transport et les espaces naturels;
• Déterminer les grandes affectations du territoire, par exemple « urbaine », « industrielle », « récréative », « forestière » ou « agricole »;
• Délimiter tout périmètre d’urbanisation ^{Lire le contenu de la note numéro 3} et en déterminer les densités d’occupation;
• Déterminer toute partie d’un périmètre d’urbanisation devant être consolidée de façon prioritaire. La consolidation peut être réalisée par différents moyens, comme le redéveloppement, la requalification et le développement d’espaces vacants ou sous-utilisés;
• Planifier l’organisation du transport et de ses différents modes (actif, collectif, automobile, adapté, maritime et aérien), de manière intégrée avec l’aménagement du territoire. Par exemple, la planification des transports peut comprendre l’intégration d’infrastructures de transport actif dans un secteur en redéveloppement ou la détermination des nouveaux services requis en fonction de la croissance anticipée de la population;
• Décrire les besoins projetés en matière d’habitation, y compris en matière de logement social ou abordable, et prévoir des mesures en vue d’y répondre. Les besoins peuvent aussi porter, par exemple, sur la taille et la typologie des logements;
• Définir les grands projets d’infrastructures et d’équipements utiles ou nécessaires à la poursuite des orientations et des objectifs et à l’atteinte des cibles définies. Cela pourrait être, par exemple : l’aménagement d’un lieu d’enfouissement technique, la construction d’une installation de production d’eau potable, d’une station d’épuration des eaux usées ou d’un édifice gouvernemental, ou l’implantation d’une ligne de transport d’électricité;
• Planifier l’aménagement d’une manière compatible avec la protection, la disponibilité et la gestion intégrée de la ressource en eau. Par exemple, une MRC pourrait, dans son SAD, préserver des espaces naturels qui filtrent des eaux de ruissellement se déversant dans les plans d’eau;
• Déterminer toute partie du territoire ou tout immeuble qui présente un intérêt d’ordre historique, culturel, esthétique ou écologique et prévoir des mesures en vue d’assurer sa protection ou sa mise en valeur (ex. : ensemble patrimonial, paysage d’intérêt ou habitat faunique);
• Déterminer tout lac ou cours d’eau qui présente un intérêt d’ordre récréatif en vue d’assurer son accessibilité publique. Des lacs et cours d’eau peuvent être sélectionnés en raison de l’intérêt qu’ils présentent pour la baignade, la navigation de plaisance ou la pêche récréative;
• Identifier toute partie de territoire où l’occupation du sol est soumise à des contraintes pour :
  • des raisons de sécurité publique liées à la présence de contraintes naturelles (ex. : zone d’inondation, d’érosion ou de glissement de terrain);
  • des raisons de protection environnementale (ex. : milieu humide ou hydrique, milieu naturel de conservation);
  • des raisons de proximité avec un lieu ou une activité, réelle ou éventuelle, qui soumet l’occupation du sol à des contraintes liées à la sécurité publique, à la santé publique ou au bien-être général (ex. : certaines voies de circulation, site d’entreposage de matières dangereuses, site minier);
• Assurer la compatibilité des normes d’aménagement et d’urbanisme en zone agricole ^{Lire le contenu de la note numéro 4} en vue de favoriser l’utilisation prioritaire du sol à des fins agricoles et la coexistence harmonieuse des utilisations agricoles et non agricoles;
• Décrire son interrelation avec tout autre document de planification que la MRC est tenue d’élaborer ^{Lire le contenu de la note numéro 5} , soit le schéma de couverture de risques, le plan régional des milieux humides et hydriques et le plan de gestion des matières résiduelles;
• Contenir un document complémentaire prévoyant des règles, des critères ou des obligations relatives au contenu de tout règlement d’urbanisme ^{Lire le contenu de la note numéro 6} qu’une municipalité peut adopter. Ce document peut exiger l’adoption de certains règlements contenant des dispositions au moins aussi contraignantes que celles qu’il prévoit. Il peut, par exemple :
  • obliger l’adoption d’un règlement sur les plans d’implantation et d’intégration architecturale contenant des critères spécifiques;
  • imposer des distances séparatrices entre certains usages;
  • prévoir des normes de lotissement applicables à proximité de milieux humides et hydriques.

Lorsque le territoire de municipalités locales comporte un lac ou un cours d’eau d’intérêt récréatif qui est identifié au SAD, le document complémentaire doit notamment prévoir qu’il est obligatoire, pour ces municipalités, d’exiger, dans leur règlement de lotissement, que l’approbation d’un plan relatif à une opération cadastrale ^{Lire le contenu de la note numéro 7} réalisée à proximité de ce lac ou de ce cours d’eau requière au préalable un engagement du propriétaire. Cet engagement consiste à céder gratuitement à la municipalité un terrain ou une servitude destinés à permettre un accès public au lac ou au cours d’eau.

En plus des éléments obligatoires, le SAD peut comprendre d’autres éléments qui permettront l’adaptation de la planification aux réalités du territoire.

La loi prévoit notamment que le SAD peut délimiter tout territoire incompatible avec l’activité minière sur les terres du domaine de l’État à l’extérieur des périmètres d’urbanisation. Un territoire incompatible avec l’activité minière est un territoire où la viabilité des activités serait compromise par les impacts de l’activité minière.

De plus, le SAD peut contenir des éléments relatifs à la planification de l’aménagement et du développement durables du territoire qui ne figurent pas au contenu obligatoire prévu par la Loi. Les MRC peuvent aussi y inclure d’autres éléments qu’elles jugent appropriés au regard de leur contexte, par exemple :

• décrire des propositions d’aménagement émanant d’un groupe de municipalités;
• déterminer des orientations en vue de favoriser l’aménagement durable de la forêt privée ^{Lire le contenu de la note numéro 8} ;
• décrire le lien entre des projets majeurs et les mesures d’aménagement qui seront nécessaires à leur réalisation, comme les infrastructures nécessaires;
• établir des orientations quant aux secteurs économiques à favoriser, en lien avec leurs besoins en espaces.

Par ailleurs, il peut être utile d’intégrer au SAD des éléments d’analyse qui faciliteront la compréhension des enjeux de planification. Ceux-ci peuvent porter sur les grandes tendances de développement de la MRC et sur l’évolution récente de ses secteurs d’activité, en tenant compte tant de leurs forces que de leurs faiblesses.

L’objectif de cet exercice est de soutenir l’identification des perspectives de développement et des grands enjeux du futur. Pour approfondir cet aspect, consulter la fiche sur la vision stratégique.

Enfin, le SAD peut être enrichi par des outils de planification complémentaires, tels que le plan climat ou le plan de développement de la zone agricole (PDZA). Ces plans sont réalisés sur une base volontaire par la MRC. Le schéma peut aussi intégrer des éléments de planifications faites par d’autres organismes.

Un SAD doit être accompagné :

• d’un document indiquant les coûts approximatifs des divers équipements et infrastructures intermunicipaux qui y sont proposés;
• d’un plan d’action indiquant les étapes de mise en œuvre du SAD, les partenaires associés et les moyens prévus pour favoriser la coordination de leurs activités;
• d’un document précisant les modalités et les conclusions de la consultation, incluant les motifs d’accord et, le cas échéant, de désaccord exprimés par les personnes et les organismes consultés.

Dans son SAD, la MRC doit définir des cibles, lesquelles s’inscrivent dans le système de monitorage de l’aménagement du territoire. Ces cibles et les indicateurs qui leur sont associés permettent d’évaluer l’atteinte des objectifs de la planification en aménagement du territoire. Cela vise à appuyer sur des données la prise de décision en la matière.

Chaque MRC doit réaliser un suivi de la mise en œuvre de son SAD ^{Lire le contenu de la note numéro 9} . Pour ce faire, elle doit produire un bilan régional tous les quatre ans et le transmettre au ou à la ministre des Affaires municipales. Ce bilan doit contenir les informations suivantes :

• un état de situation de l’aménagement de son territoire;
• une reddition de comptes sur l’atteinte des cibles identifiées au SAD et sur la mise en œuvre des orientations et des objectifs qui y sont prévus;
• les moyens qu’elle compte prendre pour atteindre toute cible qui n’a pas été atteinte pendant la période de mise en œuvre visée par le bilan.

Les renseignements additionnels que le bilan doit contenir sont déterminés par règlement.

Un SAD peut être modifié à tout moment, sous réserve de l’application du mécanisme de suspension des avis de conformité.  

Par ailleurs, le ou la ministre des Affaires municipales peut demander la modification ou la révision du SAD lorsqu’il ou elle l’estime justifié ^{Lire le contenu de la note numéro 10} .