Droit de propriété et règlements d’urbanisme – Guide La prise de décision en urbanisme

Par leur nature, les règlements d’urbanisme restreignent l’utilisation potentielle des immeubles (terrains et constructions). Ces restrictions sont inévitables à la mise en œuvre d’objectifs urbanistiques, qu’il s’agisse de favoriser la cohabitation et le bon voisinage, d’optimiser l’utilisation du sol, de protéger l’environnement ou de maximiser les investissements publics.

Par conséquent, elles ne donnent pas droit à une indemnité ou à une compensation à la ou au propriétaire, sauf lorsque la réglementation empêche toute utilisation raisonnable d’un immeuble, ce qui équivaut alors à une forme d’expropriation. La loi prévoit des balises pour évaluer le caractère possiblement expropriant d’un règlement d’urbanisme.

Les règlements d’urbanisme ^{Lire le contenu de la note numéro 1} permettent aux organismes municipaux de restreindre l’usage potentiel des immeubles. Le règlement de zonage, par exemple, peut prohiber certains usages du sol dans une zone, limiter la hauteur des constructions, interdire les remblais, etc. Ce pouvoir de contrôle est essentiel à la mise en œuvre de la planification territoriale et à la gestion d’enjeux d’intérêt public, comme le contrôle du développement, la protection des milieux naturels, la sécurité publique et la cohabitation des usages.

Règle générale, les restrictions imposées à l’usage d’un immeuble ne donnent pas droit à une indemnité à la ou au propriétaire, à moins qu’elles en empêchent toute utilisation raisonnable. Le cas échéant, le règlement d’urbanisme peut être considéré comme une expropriation de fait (aussi appelée « expropriation déguisée »).

La propriété d’un bien accorde à la personne propriétaire le droit d’en user, d’en jouir et d’en disposer librement et complètement ^{Lire le contenu de la note numéro 2} .

Cependant, ce droit n’est pas absolu; il s’exerce sous réserve des limites et des conditions déterminées par la loi. Ainsi, un organisme public comme une municipalité peut en restreindre l’exercice lorsqu’elle est habilitée à le faire.

Par ailleurs, une ou un propriétaire ne peut être contraint de céder son bien, à moins que ce soit par expropriation. Dans ce cas, la cession doit se faire moyennant une juste indemnité ^{Lire le contenu de la note numéro 3} .

La théorie de l’expropriation de fait a été développée par les tribunaux, mais la loi contient depuis 2023 des dispositions qui encadrent la manière d’évaluer l’effet potentiellement expropriant d’un règlement d’urbanisme, ainsi que les procédures applicables en cas de recours en indemnisation ^{Lire le contenu de la note numéro 4} .

Évaluation de l’effet expropriant d’un règlement

L’évaluation de l’effet potentiellement expropriant d’un règlement d’urbanisme repose avant tout sur le critère de l’utilisation raisonnable de l’immeuble, dont l’analyse se fait en examinant le caractère justifié de l’atteinte au droit de propriété.

Cette évaluation peut se faire par un tribunal, lorsqu’il est saisi d’un recours. Toutefois, une municipalité qui prévoit la mise en place d’une réglementation peut également examiner les règles envisagées à la lumière des balises présentées ci-dessous pour réduire les risques de litige.

Utilisation raisonnable d’un immeuble

D’abord, les effets d’un règlement d’urbanisme ne donnent pas lieu au versement d’une indemnité d’expropriation à la ou au propriétaire d’un immeuble lorsqu’il lui demeure possible d’en faire une utilisation raisonnable.

Cela confirme le principe selon lequel une ou un propriétaire doit accepter les effets normaux de la réglementation municipale, c’est-à-dire les restrictions qui ne sont pas sévères au point d’écarter toute utilisation raisonnable d’un immeuble.

Atteinte justifiée au droit de propriété

Un immeuble doit être considéré comme pouvant faire l’objet d’une utilisation raisonnable lorsque l’atteinte au droit de propriété est justifiée selon les circonstances en cause. Cette évaluation doit se faire dans une perspective de proportionnalité, c’est-à-dire d’équilibre, entre l’atteinte au droit de propriété et l’effet recherché par l’organisme municipal, en tenant compte minimalement des éléments suivants :

• Les caractéristiques de l’immeuble concerné, par exemple sa localisation, sa superficie, la présence de contraintes à son utilisation ou son caractère patrimonial;
• Les objectifs prévus dans un plan métropolitain d’aménagement et de développement, dans un schéma d’aménagement et de développement ou dans un plan d’urbanisme;
• L’intérêt public, par exemple la sécurité publique, la saine cohabitation des usages, la protection de l’environnement ou du patrimoine culturel, ou le contrôle de l’urbanisation.

En somme, cela implique que ce qui constitue une utilisation raisonnable d’un immeuble peut varier selon les circonstances particulières de chaque immeuble. Par exemple, l’utilisation raisonnable d’un terrain vacant dans un parc industriel n’est pas la même que l’utilisation raisonnable d’un terrain boisé en flanc de montagne.

Atteinte réputée justifiée

Certaines atteintes au droit de propriété sont toujours réputées justifiées, car elles poursuivent des objectifs d’utilité publique fondamentaux en aménagement du territoire, soit :

• la protection de milieux humides et hydriques (ex. : rivières, lacs, marais, étangs);
• la protection de milieux naturels qui ont une valeur écologique importante ^{Lire le contenu de la note numéro 5} ;
• la santé et la sécurité des personnes ou des biens (ex. : protection contre les glissements de terrain).

En raison de cette présomption, les règlements d’urbanisme concernés ne peuvent donner lieu à des indemnités.

Recours en indemnisation

La ou le propriétaire d’un immeuble qui estime subir une atteinte à son droit de propriété empêchant toute utilisation raisonnable de l’immeuble peut intenter un recours en indemnisation. Un tel recours se prend devant la Cour supérieure, à l’intérieur d’un délai de trois ans suivant l’entrée en vigueur du règlement concerné.

L’action vise à obtenir une indemnité d’expropriation et, en contrepartie, à céder la propriété de l’immeuble concerné à la municipalité. Elle ne sert pas à contester la validité d’un règlement et ne permet pas d’obtenir une compensation pour une perte de valeur de l’immeuble en raison de l’application du règlement.

Droit de retrait de l’organisme municipal

Suivant un jugement reconnaissant une expropriation de fait, l’organisme municipal peut choisir entre les deux options suivantes :

• Faire cesser l’atteinte au droit de propriété;
• Se porter acquéreur de la propriété visée.

Il dispose de quatre mois pour prendre sa décision.

Si l’organisme municipal décide de ne pas faire cesser l’atteinte au droit de propriété, il doit payer la totalité de l’indemnité et reçoit la propriété en contrepartie.

S’il décide de faire cesser l’atteinte au droit de propriété (ex. : en modifiant ou en abrogeant sa réglementation), l’organisme municipal doit procéder dans le délai accordé par le tribunal, lequel doit être d’au moins neuf mois.

À noter qu’un règlement qui vise uniquement à faire cesser cette atteinte n’est pas susceptible d’approbation référendaire.

Calcul de l’indemnité d’expropriation

Lorsqu’un règlement d’urbanisme est déclaré avoir un effet expropriant, la Cour supérieure détermine dans son jugement l’indemnité à laquelle la ou le propriétaire pourrait avoir droit.

Dans tous les cas, la ou le propriétaire a droit à un montant pour les inconvénients subis. De plus, si l’organisme municipal se porte acquéreur de l’immeuble, la ou le propriétaire a droit à une indemnité additionnelle correspondant à la valeur de l’immeuble.

L’indemnité est calculée selon les règles usuelles en matière d’expropriation ^{Lire le contenu de la note numéro 6} .