Conservation des milieux humides et hydriques – Guide La prise de décision en urbanisme

Les milieux humides et hydriques rendent des services écologiques essentiels aux communautés. Ils bénéficient donc d’un encadrement particulier visant à assurer leur conservation. D’une part, les interventions dans ces milieux sont assujetties à un régime d’autorisation gouvernementale. D’autre part, les municipalités jouent un rôle important dans la planification territoriale de leur conservation. Elles disposent d’outils variés pour les protéger, les restaurer ou encadrer leur utilisation.

Les milieux humides constituent l’ensemble des sites saturés d’eau ou inondés pendant une période suffisamment longue pour influencer la nature du sol ou la composition de la végétation. En font partie les marais, les marécages, les tourbières et les étangs.

Les milieux hydriques, quant à eux, sont constitués des rives, du littoral ainsi que des zones inondables et de mobilité des lacs et des cours d’eau ^{Lire le contenu de la note numéro 1} .

Ces deux types de milieux peuvent être d’origine naturelle ou anthropique, c’est-à-dire qui résultent d’activités humaines. Toutefois, certains ouvrages et fossés ne sont pas considérés comme des milieux humides ou hydriques au sens de la réglementation ^{Lire le contenu de la note numéro 2} (ex. : bassin d’irrigation ou fossé aménagé le long d’une voie publique).

Pour les municipalités, la conservation ^{Lire le contenu de la note numéro 3} des milieux humides et hydriques a plusieurs avantages, comme :

• assurer le maintien des services écologiques;
• améliorer la qualité de vie en favorisant l’accès, pour les citoyennes et citoyens, à ces espaces naturels et aux bienfaits qu’ils procurent;
• contribuer à la protection d’habitats favorables à la biodiversité;
• favoriser des activités économiques locales et régionales, comme la chasse, la pêche récréative ou la randonnée, etc.

L’action des municipalités dans le domaine de la conservation des milieux humides et hydriques est complémentaire à celle du gouvernement. Elle consiste à :

• élaborer et mettre en œuvre des plans régionaux des milieux humides et hydriques;
• encadrer les activités qui peuvent y être exercées;
• en créer ou en restaurer, notamment par l’entremise des programmes d’aide financière du gouvernement.

Le gouvernement poursuit un objectif d’aucune perte nette de milieux humides et hydriques. En plus de prioriser la protection des milieux humides et hydriques, il vise à ce que toute perte soit compensée par la restauration et la création de milieux équivalents en superficie et en fonctions écologiques.  

Dans cette perspective, la ou le ministre de l’Environnement est entre autres responsable d’un régime d’autorisation applicable aux activités qui peuvent porter atteinte aux milieux humides ou hydriques. Il administre également des programmes d’aide visant la création et la restauration de ces milieux.

Toutefois, certaines activités réalisées en milieu hydrique, notamment en zone inondable, sont assujetties à un cadre réglementaire particulier appliqué par les municipalités. Pour en savoir davantage, consultez la page Cadre réglementaire pour la gestion des milieux hydriques et des ouvrages de protection contre les inondations.

Autorisation des projets

Les travaux, les constructions ou les autres interventions réalisés dans des milieux humides ou hydriques sont assujettis à différents types d’autorisation, en fonction du niveau de risque environnemental associé à l’activité envisagée ^{Lire le contenu de la note numéro 4} . Les interventions peuvent être classées dans l’une des catégories suivantes :

• Risque négligeable : aucune autorisation n’est requise;
• Risque faible : une déclaration de conformité est suffisante;
• Risque modéré : une autorisation ministérielle doit être obtenue;
• Risque élevé : le projet est assujetti à la procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement et nécessite une autorisation gouvernementale.

Les autorisations ministérielles et gouvernementales peuvent comprendre des conditions, comme la remise en état de milieux humides et hydriques affectés.

En plus de ces autorisations, le cadre du gouvernement prévoit aussi des conditions de réalisation des activités et des interdictions applicables en milieu humide ou hydrique ^{Lire le contenu de la note numéro 5} . Ces exigences doivent être respectées, peu importe la catégorie de risque ou le mode d’autorisation applicable.

Principes directeurs

Le régime d’autorisation gouvernementale repose entre autres sur l’approche « éviter-minimiser-compenser » ^{Lire le contenu de la note numéro 6} , lors de l’analyse d’un projet qui risque d’entraîner une perte de superficie, une diminution des fonctions écologiques ou une réduction de la biodiversité d’un milieu humide ou hydrique ^{Lire le contenu de la note numéro 7} .

Éviter. Lorsqu’une demande d’autorisation est présentée, elle doit démontrer que la solution retenue pour la réalisation d’un projet permet d’éviter les impacts sur les milieux humides et hydriques.

D’une part, elle doit attester les efforts concrets investis pour ne pas toucher aux milieux d’importance pour la conservation connus sur le territoire de la MRC. D’autre part, pour les autres milieux humides et hydriques, une démonstration doit être faite, par la présentation d’autres scénarios, que le projet permet de limiter autant que possible les atteintes pouvant leur être portées.  

Conséquemment, dans son analyse, la ou le ministre prend notamment en considération :

• la possibilité d’éviter de porter atteinte aux milieux humides et hydriques;
• les espaces disponibles ailleurs sur le territoire de la MRC où le projet pourrait être réalisé, le cas échéant;
• le contenu de divers documents de planification, notamment un plan directeur de l’eau, un plan régional des milieux humides et hydriques, un plan métropolitain d’aménagement et de développement (PMAD) ou un schéma d’aménagement et de développement(SAD).  

Minimiser. Lorsqu’il n’est pas possible d’éviter complètement les répercussions d’un projet sur un milieu humide ou hydrique, la demande doit notamment présenter ses impacts, les efforts déployés pour réduire le plus possible son empiétement ainsi que les mesures proposées pour atténuer les conséquences sur les milieux touchés. Il peut s’agir, par exemple, d’adapter les méthodes de réalisation, de réduire la superficie affectée ou de mettre en place des mesures de protection particulières pendant les travaux.

Dans le cadre de son analyse, la ou le ministre évalue également la capacité d’un milieu à se rétablir naturellement ainsi que la possibilité de le restaurer après la réalisation du projet.

Compenser. Le régime applicable aux milieux humides et hydriques prévoit aussi un mécanisme de compensation. Ainsi, sauf dans les cas prévus par la réglementation, une contribution financière doit être versée lorsque des impacts sur ces milieux nécessitent la délivrance d’une autorisation ministérielle ^{Lire le contenu de la note numéro 8} . Cette contribution vise à compenser les pertes occasionnées par l’intervention autorisée. En matière de compensation, le gouvernement détermine ^{Lire le contenu de la note numéro 9} , entre autres :

• les activités qui peuvent être exemptées de cette obligation;
• les situations pour lesquelles le paiement de la contribution financière peut être remplacé, en tout ou en partie, par l’exécution de travaux visant la restauration ou la création de milieux humides ou hydriques;
• les critères de calcul du montant de la contribution financière.

Le montant de la contribution financière d’un projet est calculé selon :

• la superficie affectée;
• l’état initial du milieu;
• le niveau des impacts engendrés par le projet sur le milieu;
• le niveau d’anthropisation (transformation par l’humain) sur le territoire de la municipalité;
• la valeur des terrains vagues sur le territoire de la MRC.

Ces contributions financières sont versées dans un fonds constitué à cette fin et servent à financer des initiatives de restauration et de création de milieux humides et hydriques.

Programmes d’aide

Afin de favoriser l’atteinte de l’objectif d’aucune perte nette de milieux humides et hydriques, la ou le ministre met en œuvre des programmes visant à restaurer ces milieux et à en créer de nouveaux ^{Lire le contenu de la note numéro 10} . Une partie des sommes qui y sont destinées provient des compensations financières versées dans le cadre du régime d’autorisation environnementale.

Deux outils de planification sont à la disposition des MRC en matière de conservation des milieux humides et hydriques : le plan régional des milieux humides et hydriques (PRMHH) et le SAD.

Plan régional des milieux humides et hydriques

Les MRC jouent un rôle important dans la planification de la conservation des milieux humides et hydriques sur leur territoire. Le PRMHH constitue l’un des principaux outils dont elles disposent à cette fin.

Responsabilités de la MRC

Toute MRC doit élaborer et mettre en œuvre un PRMHH ^{Lire le contenu de la note numéro 11} dont le contenu permet d’orienter la prise de décision gouvernementale et municipale. Plusieurs MRC peuvent se regrouper afin d’en élaborer un conjointement.

Les principes suivants doivent sous-tendre le PRMHH d’une MRC :

• Assurer une gestion cohérente de tout bassin versant visé;
• Favoriser l’atteinte de l’objectif d’aucune perte nette de milieux humides et hydriques;
• Tenir compte des enjeux liés aux changements climatiques et, le cas échéant, adapter ses mesures en conséquence;
• Considérer la délimitation des zones inondables.

De plus, tout PRMHH doit contenir, minimalement :

• l’identification des milieux humides et hydriques du territoire concerné ainsi qu’une description des problématiques pouvant les affecter. Les milieux suivants devraient notamment être identifiés :  
  • ceux présentant un intérêt particulier pour la conservation, en précisant par quels moyens celle-ci devrait être assurée;
  • ceux pouvant potentiellement être restaurés pour en améliorer l’état et les fonctions écologiques;
  • ceux qui devraient être visés par des mesures d’encadrement des activités susceptibles d’être réalisées afin d’assurer leur utilisation durable ^{Lire le contenu de la note numéro 12} ;
• l’identification des milieux présentant un potentiel pour la création de milieux humides et hydriques;
• un plan d’action qui présente une liste d’interventions à réaliser pour certains milieux identifiés et l’échéancier envisagé pour leur réalisation;
• les mesures de suivi et d’évaluation prévues.

Processus d’élaboration et d’approbation d’un PRMHH

Afin d’assurer une gestion intégrée par bassin versant, lors de l’élaboration d’un PRMHH, une MRC doit au moins consulter les tables de concertation régionales et les organismes de bassin versant concernés. Cette démarche permet de tenir compte de leurs préoccupations et des éléments contenus dans un plan directeur de l’eau ou dans un plan de gestion intégrée du Saint-Laurent.

La MRC doit également consulter les conseils régionaux de l’environnement concernés ainsi que toute autre MRC qui a la responsabilité d’établir un PRMHH applicable à un même bassin versant.

Un PRMHH doit être soumis à la ou au ministre de l’Environnement pour approbation; elle ou il consulte préalablement les autres ministres concernés.

Dans l’évaluation d’un projet de PRMHH, la ou le ministre veille au respect des principes et orientations du gouvernement, et peut demander à la MRC d’apporter toute modification nécessaire à cette fin.  

Un PRMHH doit être révisé tous les 10 ans. Cet exercice débute par la transmission à la ou au ministre d’un bilan de sa mise en œuvre, dans un délai de six mois suivant le début du processus de révision.

Le schéma d’aménagement et de développement

En plus d’alimenter la démarche d’élaboration du PRMHH, le SAD contient plusieurs éléments qui permettent à une MRC de mettre en œuvre sa vision en matière de gestion des milieux humides et hydriques ^{Lire le contenu de la note numéro 13} .

Le SAD doit notamment déterminer les grandes affectations du territoire. Celles-ci forment la base de la vision de la MRC en matière d’organisation du territoire. Elles permettent, ultimement, d’encadrer son usage. Il est donc important que ces affectations soient cohérentes avec les milieux identifiés dans le PRMHH, et ce, qu’ils soient voués à la conservation, à la restauration ou à l’utilisation durable. Cette cohérence contribue à une planification intégrée du territoire.

La MRC doit aussi inscrire au SAD toute partie du territoire présentant un intérêt d’ordre écologique.

De façon plus explicite, le SAD doit déterminer toute zone où l’occupation du sol est soumise à des contraintes particulières pour des raisons de protection de l’environnement. Cette identification oriente les règles d’urbanisme qui pourront être adoptées par les municipalités ou la MRC. Ces règles peuvent notamment encadrer ou interdire les usages du sol, constructions, ouvrages ou opérations cadastrales en raison de la proximité de milieux humides ou hydriques.

Le document complémentaire au SAD peut également être utilisé pour mettre en œuvre les mesures prévues au PRMHH.

En effet, il permet à une MRC d’exiger que les municipalités concernées adoptent des dispositions réglementaires aussi contraignantes que celles qu’elle détermine ^{Lire le contenu de la note numéro 14} . Ces dispositions peuvent notamment comprendre des normes de zonage ou de lotissement visant à favoriser l’intégrité des milieux humides et hydriques sur le territoire. Par exemple, elles pourraient interdire certains travaux dans les milieux humides.

Il est à noter que le contenu du PMAD peut aussi porter sur la protection des milieux naturels ^{Lire le contenu de la note numéro 15} et que le SAD doit y être conforme, le cas échéant.

Compatibilité entre le SAD et le PRMHH

La MRC doit veiller à assurer la compatibilité de son SAD avec son PRMHH ^{Lire le contenu de la note numéro 16} . Ainsi, elle doit proposer toute modification utile au SAD dans le but de mieux assurer cette harmonisation. Cet exercice contribue, entre autres, à favoriser une prise de décision plus cohérente en matière d’aménagement du territoire.

Dans ce contexte, la MRC doit aussi prendre les mesures de contrôle intérimaire appropriées. Ces mesures permettent notamment d’éviter que des interventions non souhaitées soient réalisées dans des secteurs susceptibles de faire l’objet de mesures de protection des milieux humides et hydriques à l’issue de l’exercice de modification du SAD. Ces mesures de contrôle intérimaire peuvent ensuite être remplacées par un règlement régional sur la gestion des contraintes naturelles et anthropiques, si la MRC souhaite pérenniser les normes de protection à l’échelle régionale.

Enfin, le SAD doit décrire son interrelation avec tout autre document de planification que la MRC est tenue d’élaborer, dont le PRMHH.

Demande ministérielle

La ou le ministre de l’Environnement peut demander une modification à un PMAD ou à un SAD si elle ou il estime qu’il n’offre pas une protection adéquate des milieux humides et hydriques compte tenu des particularités du milieu ^{Lire le contenu de la note numéro 17} . Cette demande est effectuée au moyen d’un avis motivé qui indique la nature et l’objet des modifications à apporter.

En complément du régime d’autorisation environnementale du gouvernement, la réglementation municipale constitue un levier important pour assurer la protection des milieux humides et hydriques.

Règlements de zonage et de lotissement

Une municipalité peut utiliser ses pouvoirs de zonage et de lotissement pour encadrer ou interdire les usages, constructions, ouvrages et opérations cadastrales en raison de la proximité de milieux humides ou hydriques, ou de tout autre facteur propre à la nature des lieux qui peut être pris en considération pour des raisons de protection de l’environnement ^{Lire le contenu de la note numéro 18} .

La MRC dispose des mêmes pouvoirs en vertu de sa réglementation régionale ^{Lire le contenu de la note numéro 19} .

Ces pouvoirs réglementaires permettent d’adopter des normes d’urbanisme qui contribuent à la protection des milieux humides et hydriques. Par exemple, à proximité de ces milieux, une municipalité peut prévoir :

• des restrictions à l’excavation du sol, au déplacement d’humus, à l’abattage d’arbres ou aux travaux de remblai et de déblai;
• des dimensions de terrain permettant de préserver une bande naturelle à l’arrière des lots;
• des exigences limitant la minéralisation des surfaces de stationnement, favorisant la gestion durable des eaux de pluie ou obligeant la végétalisation des terrains;
• des interdictions concernant certains usages qui exercent des pressions accrues sur les milieux naturels, comme des activités industrielles ou de grands établissements commerciaux.

Les normes de zonage d’une municipalité peuvent également autoriser certains usages considérés durables dans les secteurs comprenant des milieux humides ou hydriques, comme des activités récréotouristiques.

Règlement sur les permis et certificats

La réglementation sur les permis et certificats en urbanisme ^{Lire le contenu de la note numéro 20} permet à une municipalité d’exiger qu’un demandeur fournisse certains documents si son projet se situe dans les zones de contraintes identifiées aux règlements de zonage ou de lotissement, dont les milieux humides et hydriques. Par exemple, une municipalité pourrait exiger qu’une caractérisation du terrain soit réalisée dans le cadre d’une demande de permis.

Cette exigence permet à une municipalité de vérifier la présence de milieux humides et hydriques sur le site du projet ou d’identifier leurs caractéristiques et, conséquemment, de savoir si ses normes de protection s’y appliquent. Elle est particulièrement pertinente pour déterminer la présence de milieux humides qui peuvent évoluer ou ne pas être cartographiés de façon précise.

Règlement sur les restrictions à la délivrance de permis ou de certificats en raison de certaines contraintes

Une municipalité dotée d’un comité consultatif d’urbanisme (CCU) peut assujettir la délivrance d’un permis de construction ou de lotissement à la production d’une expertise concernant les milieux humides et hydriques sur la propriété concernée ^{Lire le contenu de la note numéro 21} .

À la lumière de cette expertise et de la recommandation du CCU, la municipalité évalue ensuite s’il y a lieu d’accorder le permis. Lorsqu’elle le juge opportun, elle peut imposer certaines conditions. Par exemple, elle pourrait exiger la réalisation de travaux pour réduire les impacts sur les milieux humides et hydriques.

Règlement relatif à l’aménagement de la forêt privée

Une réglementation relative à l’aménagement de la forêt privée peut, entre autres, contenir des normes visant certaines interventions en milieu humide. Par exemple, elle pourrait encadrer l’intensité des coupes forestières autorisées dans ces milieux.

Demande ministérielle

La ou le ministre de l’Environnement peut demander à une municipalité de modifier son règlement de zonage, de lotissement ou de construction lorsqu’elle ou il est d’avis que ce règlement n’assure pas une protection adéquate des milieux humides et hydriques ^{Lire le contenu de la note numéro 22} .

Pour ce faire, un avis est transmis à la municipalité; celui-ci indique la nature et l’objet des modifications à apporter au règlement ainsi que les raisons qui les justifient. Une telle demande peut aussi viser un règlement régional sur les contraintes ou sur l’aménagement de la forêt privée ^{Lire le contenu de la note numéro 23} .

Gestion des cours d’eau

Les MRC sont responsables de la gestion des cours d’eau sur leur territoire ^{Lire le contenu de la note numéro 24} . À cet effet, elles peuvent notamment adopter des règlements relatifs à l’écoulement des eaux d’un cours d’eau, y compris concernant les traverses, les obstructions et les nuisances. Les MRC peuvent exiger la réalisation de certains travaux ainsi que l’utilisation de modes ou de techniques qui y sont rattachés pour tenir compte des objectifs, comme le bon écoulement des eaux ou la protection de l’environnement.

Ainsi, une MRC est en mesure d’encadrer certaines interventions pour préserver l’intégrité écologique d’un milieu hydrique, ou de baliser la mise en place de certains ouvrages afin de limiter leurs impacts sur un cours d’eau.

Une municipalité peut acquérir des milieux humides et hydriques, de gré à gré ou par expropriation, afin d’en assurer la protection ou la mise en valeur. De plus, elle dispose de différents outils fonciers, dont la contribution pour fins de parcs, terrains de jeux et espaces naturels. Ceux-ci peuvent lui permettre d’obtenir des superficies de terrain dans le cadre de projets de développement ^{Lire le contenu de la note numéro 25} .

Une municipalité peut aussi exiger la cession d’un terrain destiné à aménager un accès aux plans d’eau comme condition préalable à une opération cadastrale à proximité d’un plan d’eau. Les conditions d’application de cette mesure sont déterminées dans le règlement de lotissement. Par ailleurs, l’aménagement d’un accès à un plan d’eau, comme un parc riverain, peut être conciliable avec des objectifs de protection et de mise en valeur des milieux hydriques.

Des projets de création de nouveaux milieux humides ou hydriques peuvent être réalisés par les municipalités afin de contribuer à l’objectif d’aucune perte nette de ces milieux sur un territoire. Ces projets peuvent, dans certaines situations, bénéficier d’une aide financière du ministère de l’Environnement, selon les normes des programmes en vigueur.

Enfin, une municipalité peut intervenir pour restaurer ou améliorer les services écologiques d’un milieu humide ou hydrique. La restauration des milieux naturels dégradés vise à leur redonner un état se rapprochant de leur état d’origine. Ces interventions concernent souvent des milieux ayant été altérés par des activités humaines. Ce type d’intervention peut également s’accompagner d’une mise en valeur du milieu restauré au bénéfice des citoyennes et citoyens.