Règlement régional relatif à la gestion des contraintes naturelles ou anthropiques – Guide La prise de décision en urbanisme

Une MRC peut encadrer l’occupation du sol dans les zones qui présentent des contraintes d’origine naturelle ou anthropique (c’est-à-dire les contraintes causées par l’activité humaine). Cet encadrement vise à protéger la santé et la sécurité publiques ainsi que l’environnement, généralement par un contrôle rigoureux des activités qui y sont autorisées. Une municipalité locale peut aussi établir des règles concernant l’occupation du sol dans ces secteurs, à condition qu’elles soient plus exigeantes que celles de la MRC, ou complémentaires à ces dernières.

Certains risques associés aux aléas naturels, comme les inondations, ou la présence d’infrastructures, comme une voie ferrée, peuvent poser des contraintes majeures à l’occupation du sol. De même, dans certains milieux naturels sensibles ou exceptionnels, comme les milieux humides et hydriques, les activités autorisées peuvent être considérablement limitées.

Il importe donc de tenir compte de telles contraintes dans la planification de l’aménagement du territoire et de prévoir des règles cohérentes avec les objectifs de sécurité, de santé publique et de protection de l’environnement. À cette fin, les MRC disposent de différents outils.

Le schéma d’aménagement et de développement de la MRC doit déterminer les lieux où l’occupation du sol est soumise à des contraintes particulières. Le document complémentaire qui accompagne ce schéma permet quant à lui d’établir des règles qui doivent être reprises par les municipalités dans leurs plans et règlements d’urbanisme. Cela permet d’exiger l’intégration des cadres normatifs gouvernementaux relatifs à la gestion des contraintes dans la réglementation locale.

Par ailleurs, une MRC peut elle-même réglementer la gestion des contraintes ^{Lire le contenu de la note numéro 1} . Ainsi, elle peut établir différentes normes destinées à tenir compte de la présence de contraintes d’origine naturelle ou anthropique.

Les contraintes naturelles : Elles sont des composantes de l’environnement naturel qui font obstacle à l’utilisation ou à l’aménagement du territoire. Certains secteurs de contraintes présentent des risques naturels susceptibles de menacer la sécurité des personnes et des biens (ex. : glissements de terrain, érosion, submersion côtière). Les écosystèmes et les milieux naturels ayant une valeur écologique importante, tels les milieux humides, peuvent également constituer des secteurs de contraintes naturelles où les activités peuvent être encadrées, voire prohibées pour des raisons de protection de l’environnement.

Les contraintes anthropiques : Elles sont des nuisances et des risques liés aux immeubles, aux infrastructures, aux ouvrages ou aux activités de nature humaine qui sont susceptibles de mettre en péril la santé, la sécurité, la qualité de vie ainsi que le bien-être des personnes. Les sources de contraintes anthropiques peuvent également causer des dommages aux biens et à l’environnement situés à proximité (ex. : manufacture d’explosifs, site d’entreposage de produits chimiques, lieu de transbordement ferroviaire-maritime).

La mise en œuvre d’une réglementation relative à la gestion des contraintes naturelles ou anthropiques à l’échelle régionale présente différents avantages :

• Une plus grande cohérence dans l’application des règles sur l’ensemble du territoire de la MRC;
• La mise en œuvre de certains cadres normatifs gouvernementaux directement par la MRC;
• Une réponse plus rapide à des enjeux de sécurité ou de protection de l’environnement, en évitant les délais associés à la concordance locale.

Afin d’exercer ce pouvoir réglementaire, la MRC dispose des mêmes habilitations que les municipalités locales en matière de zonage, de lotissement, de construction et de délivrance de permis et de certificats ^{Lire le contenu de la note numéro 2} . Elle a aussi la possibilité d’assujettir la délivrance de permis ou de certificats à la production d’une expertise en lien avec la présence de contraintes (voir la section Assujettissement de la délivrance de permis ou de certificats à la production d’une expertise).

Ainsi, les normes de la MRC peuvent prendre différentes formes, notamment :

• Interdire certains usages sensibles à proximité des infrastructures ferroviaires (ex. : garderies, résidences pour personnes âgées);
• Prévoir des normes de construction particulières pour des bâtiments situés à proximité d’un entrepôt de matières explosives ou inflammables (ex. : charpente d’acier, murs coupe-feu, vitrage renforcé);
• Interdire les opérations cadastrales visant l’ouverture de nouvelles rues dans les milieux naturels de valeur écologique importante (ex. : corridor forestier, milieu humide, habitat faunique);
• Établir des normes de couverture végétale dans les secteurs de forte pente;
• Exiger, comme condition d’autorisation à l’implantation d’un bâtiment au pied d’une falaise, la construction de murs de soutènement selon des normes précises (ex. : épaisseur, hauteur, matériaux);
• Interdire les garages et les ateliers mécaniques dans les terrains bordant une tourbière, pour éviter la contamination de la nappe phréatique.

Une MRC qui souhaite adopter un règlement relatif à la gestion des contraintes doit suivre ces étapes ^{Lire le contenu de la note numéro 3}  :

1. Adoption d’un projet de règlement;
2. Transmission d’une copie de ce projet à la ou au ministre ainsi qu’à toutes les municipalités locales dont le territoire est visé par le projet de règlement et, s’il y a lieu, à la communauté métropolitaine;
3. Possibilité pour les municipalités locales et la communauté métropolitaine de transmettre leurs commentaires dans un délai de 45 jours;
4. Tenue d’au moins une assemblée publique de consultation, au moins 15 jours après la publication d’un avis de convocation :
   • L’assemblée doit être tenue sur le territoire visé par le règlement;
   • L’assemblée est tenue par l’intermédiaire d’une commission créée par le conseil de la MRC. La commission est formée de membres du conseil et est présidée par la préfète ou le préfet ou par une ou un autre membre de la commission désigné par la préfète ou le préfet;
5. Adoption du règlement, avec ou sans changement.

Le projet de règlement n’est pas susceptible d’approbation référendaire.

Effet de gel

Lorsqu’un avis de motion a été donné en vue d’adopter ou de modifier un règlement régional relatif à la gestion de contraintes naturelles ou anthropiques, un effet de gel s’applique : aucun permis ou certificat ne peut être accordé par la MRC et les municipalités locales pour l’exécution de travaux qui seraient interdits par ce nouveau règlement ^{Lire le contenu de la note numéro 4} .

Pour en savoir plus, voir la fiche Avis de motion et effet de gel.

Pour entrer en vigueur, le règlement doit être conforme aux orientations gouvernementales en aménagement du territoire (OGAT). Il doit également être conforme au plan métropolitain d’aménagement et de développement (PMAD) ^{Lire le contenu de la note numéro 5} si une partie du territoire d’une communauté métropolitaine est visée.

Ainsi, après son adoption, la MRC doit transmettre une copie de son règlement à la ou au ministre et, le cas échéant, à la communauté métropolitaine afin que ceux-ci puissent se prononcer sur sa conformité. Si l’autorité compétente fait défaut de se prononcer avant la fin de l’échéance de 45 jours prévue, le règlement est réputé conforme.

Selon l’autorité appelée à se prononcer sur la conformité du règlement et la décision rendue, les règles suivantes s’appliquent :

• Si la ou le ministre est d’avis que le règlement n’est pas conforme aux OGAT : La MRC peut le remplacer dans un délai de 120 jours sans avoir à passer par la procédure usuelle (c’est-à-dire l’adoption d’un projet de règlement, sa transmission aux municipalités et à la communauté métropolitaine ainsi que la consultation publique). En fait, la MRC n’a qu’à adopter un nouveau règlement et à le transmettre à la ou au ministre. Toutefois, pour bénéficier de cette exemption, les modifications apportées doivent uniquement viser à donner suite aux commentaires de la ou du ministre.
• Si la communauté métropolitaine est d’avis que le règlement n’est pas conforme au PMAD : La MRC dispose de 45 jours pour demander à la Commission municipale du Québec de se prononcer sur sa conformité. La Commission doit alors donner son avis dans les 60 jours qui suivent la réception de la demande de la MRC.
• Si la Commission est d’avis que le règlement est conforme : La communauté métropolitaine doit délivrer un certificat de conformité le plus tôt possible.
• Si la Commission est d’avis que le règlement n’est pas conforme : La MRC bénéficie de 120 jours pour le remplacer sans avoir à passer par la procédure usuelle, à condition que les modifications visent seulement à le rendre conforme au PMAD.

Le mécanisme de suspension des avis de conformité n’est pas applicable à un règlement régional relatif à la gestion des contraintes. Autrement dit, la ou le ministre et la communauté métropolitaine ne peuvent pas refuser de se prononcer sur la conformité du règlement, même si la MRC est en défaut de donner suite à une demande ministérielle ou d’apporter une modification de concordance à son schéma d’aménagement et de développement dans le délai prescrit.

Le règlement entre en vigueur le jour de la notification d’un avis de conformité par la ou le ministre, ou à l’échéance du délai de 45 jours si la ou le ministre ne se prononce pas. Le règlement peut toutefois prévoir une date d’entrée en vigueur ultérieure.

Si le règlement vise une partie de territoire d’une communauté métropolitaine, il ne peut entrer en vigueur avant que celle-ci délivre un certificat de conformité ou que le délai de 45 jours qu’elle a pour se prononcer soit expiré ^{Lire le contenu de la note numéro 6} .

Procédure accélérée

La MRC peut également opter pour une procédure accélérée d’entrée en vigueur ^{Lire le contenu de la note numéro 7} . Pour ce faire, elle doit demander à la ou au ministre et, le cas échéant, à la communauté métropolitaine de se prononcer sur la conformité à l’étape du projet de règlement. La ou le ministre et la communauté métropolitaine disposent alors de 45 jours pour donner leur avis.

Si la MRC obtient un avis selon lequel le projet de règlement est conforme aux OGAT et, le cas échéant, au PMAD, le règlement peut entrer en vigueur le jour de son adoption, si :

• le règlement est adopté sans changement par rapport au projet de règlement;
• la résolution qui l’adopte indique :
  • que le projet de règlement a fait l’objet d’un avis selon lequel il respecte les OGAT et, le cas échéant, le PMAD;
  • que le règlement adopté est identique au projet de règlement ^{Lire le contenu de la note numéro 8} .

Autrement dit, le règlement n’a pas à faire l’objet d’un avis de conformité afin d’entrer en vigueur.

Un règlement régional relatif à la gestion des contraintes naturelles ou anthropiques a préséance sur toute disposition inconciliable d’un règlement local ^{Lire le contenu de la note numéro 9} .

En règle générale, deux dispositions sont inconciliables s’il est impossible de s’y conformer simultanément. Cela permet généralement qu’un règlement local soit plus exigeant que le règlement régional, ou complémentaire à ce dernier.

Par exemple, si une municipalité locale autorise sous certaines conditions la construction de bâtiments résidentiels dans une zone soumise à des contraintes naturelles, mais que le règlement de la MRC interdit toute nouvelle construction dans cette zone, la disposition locale devient alors inopérante, c’est-à-dire qu’elle ne s’applique plus.

À l’inverse, si un règlement local interdit l’implantation de certains usages sensibles à moins de 500 mètres d’une carrière, mais que la MRC exige une distance minimale de seulement de 300 mètres, la disposition locale demeure en vigueur – car toute construction qui respecte la disposition locale respecterait, par le fait même, la disposition régionale.

L’application du règlement régional (ex. : surveillance et inspection, délivrance des certificats d’autorisation) se fait à l’échelle locale ^{Lire le contenu de la note numéro 10} . Ainsi, la MRC doit désigner, parmi le personnel de chaque municipalité visée, une ou un fonctionnaire responsable de cette application. Cela évite qu’une demandeuse ou qu’un demandeur ait à s’adresser à deux instances municipales pour obtenir les autorisations requises pour un projet.

Dans les zones de contraintes naturelles, la pertinence d’autoriser un usage, une activité ou une construction peut souvent dépendre de considérations techniques à l’égard desquelles la MRC n’a pas de connaissances suffisantes. Celle-ci peut alors exiger qu’une expertise soit produite par la demandeuse ou le demandeur avant toute délivrance de permis ou de certificats ^{Lire le contenu de la note numéro 11} .

Pour ce faire, la MRC doit être dotée d’un comité consultatif en aménagement du territoire (CCAT). De plus, le règlement doit déterminer les contraintes pour lesquelles la production d’une expertise est exigée, les types d’expertises requis ainsi que leur contenu minimal.

Il est à noter qu’une MRC ne peut pas exiger un tel assujettissement pour la gestion des contraintes anthropiques.

Pour en savoir plus, voir la fiche Règlement sur l’expertise en présence de contraintes.

Une MRC peut demander à la Cour supérieure d’ordonner la cessation d’une utilisation du sol qui est incompatible avec le règlement (ex. : construction d’un bâtiment dans une zone où cela est prohibé).

La cour peut aussi ordonner, aux frais du propriétaire, l’exécution des travaux requis pour rendre l’utilisation du sol conforme au règlement ou, si nécessaire, la démolition de la construction ou la remise en état du terrain. Si le propriétaire n’exécute pas ces travaux dans le délai prévu, la cour peut autoriser la MRC à les réaliser, et ce, aux frais du propriétaire ^{Lire le contenu de la note numéro 12} .

À la suite de l’adoption de nouvelles OGAT, la ou le ministre des Affaires municipales peut demander à une MRC de modifier un règlement relatif à la gestion des contraintes naturelles ou anthropiques pour assurer que ce règlement est conforme à ces orientations ^{Lire le contenu de la note numéro 13} .

La ou le ministre peut aussi demander qu’une MRC modifie un règlement pour améliorer la sécurité publique. Par exemple, elle pourrait avoir un règlement pour encadrer les interventions dans les zones de glissement de terrain. Cependant, à la suite de glissements de terrain importants et selon de nouvelles données récoltées, il s’avère que différents secteurs sont plus risqués qu’ils ne l’étaient lors de l’adoption du règlement. La ou le ministre peut alors demander que le règlement soit modifié pour notamment augmenter la distance minimale des nouvelles constructions par rapport aux talus.

De plus, la ou le ministre de l’Environnement peut demander à une MRC de modifier un règlement relatif à la gestion des contraintes naturelles ou anthropiques si elle ou il estime que ce règlement n’offre pas une protection adéquate des milieux humides et hydriques du secteur visé ^{Lire le contenu de la note numéro 14} .

Par exemple, une MRC pourrait adopter un règlement qui vise à restreindre la construction de bâtiments à moins d’une certaine distance d’un marais d’importance. Toutefois, la ou le ministre pourrait être d’avis que cette distance est insuffisante pour minimiser adéquatement les répercussions des activités humaines sur ce milieu humide. La ou le ministre pourrait alors demander que le règlement soit modifié afin d’augmenter la largeur de la bande de protection prévue pour ce marais.

Le conseil de la MRC dispose de six mois pour modifier son règlement à la suite d’une demande de la ou du ministre des Affaires municipales ou de la ou du ministre de l’Environnement.

Pour les demandes concernant l’amélioration de la sécurité publique et la protection des milieux humides et hydriques, si le règlement de modification vise uniquement à donner suite à la demande ministérielle, la MRC n’a pas à reprendre l’ensemble de la procédure utilisée pour adopter le règlement initial. Ainsi, elle peut simplement adopter un règlement de modification et le transmettre à la ou au ministre. Si le conseil ne donne pas suite à la demande ministérielle dans le délai prescrit, la ou le ministre pourra modifier le règlement.