Processus d’approbation référendaire – Guide La prise de décision en urbanisme

Le référendum en urbanisme est un mécanisme qui permet aux citoyennes et citoyens de se prononcer sur certaines décisions prises par les municipalités en matière d’urbanisme, principalement des modifications au règlement de zonage. De manière générale, ce sont les personnes résidentes et propriétaires du secteur visé qui prennent part à cette démarche. Elles peuvent d’abord demander qu’un référendum soit tenu, puis y participer.

Si un nombre suffisant d’entre elles s’oppose à la modification proposée par la municipalité, celle-ci ne peut pas entrer en vigueur. Ce processus constitue donc un moyen pour la population de participer directement à la prise de décision en urbanisme.

Certaines modifications à un règlement de zonage sont dites « susceptibles d’approbation référendaire ^{Lire le contenu de la note numéro 1}  ». Cette expression signifie qu’elles peuvent être soumises à un processus référendaire si un nombre suffisant de personnes concernées en fait la demande à la municipalité. Dans un tel cas, les personnes habiles à voter peuvent se prononcer et le résultat du référendum détermine si elles peuvent ou non entrer en vigueur.

Les principaux objets du règlement de zonage qui sont susceptibles d’approbation référendaire sont :

• la classification des constructions et des usages;
• la division du territoire en zones et secteurs de zones;
• les constructions et usages autorisés, prohibés ou contingentés;
• la densité d’occupation du sol, la dimension et le volume des constructions, ainsi que les règles d’implantation des bâtiments;
• les règles relatives aux constructions et usages protégés par droit acquis.

La liste complète des objets est accessible sur la page Objets du règlement de zonage susceptibles ou non d’approbation référendaire.

Par ailleurs, l’adoption ou la modification d’un règlement sur les usages conditionnels est toujours susceptible d’approbation référendaire.

De même, toute disposition d’un règlement de zonage différencié et d’un règlement de zonage incitatif qui prévoit une norme de remplacement portant sur un objet de zonage susceptible d’approbation référendaire est également susceptible d’approbation référendaire.

Le processus d’approbation référendaire comprend trois étapes :

• la demande de participation à un référendum ^{Lire le contenu de la note numéro 2} ;
• la tenue du registre ^{Lire le contenu de la note numéro 3} ;
• le scrutin référendaire ^{Lire le contenu de la note numéro 4} .

Après la tenue de l’assemblée publique de consultation portant sur un projet de règlement qui contient une ou des dispositions susceptibles d’approbation référendaire, une municipalité doit adopter, avec ou sans changement, un second projet de règlement comportant ces dispositions. Bien que le second projet puisse être différent du premier projet de règlement, il ne peut pas contenir des dispositions susceptibles d’approbation référendaire sur de nouveaux sujets.

La municipalité peut, par ailleurs, adopter un règlement contenant uniquement les dispositions du premier projet qui ne sont pas susceptibles d’approbation référendaire. Cette façon de faire permet à ces dispositions d’entrer en vigueur plus rapidement, sans attendre la fin du processus référendaire.

Après l’adoption du second projet, la municipalité doit publier un avis public afin d’informer les personnes concernées de leurs droits et des démarches à suivre. Cet avis doit notamment préciser :

• les dispositions du second projet de règlement pouvant faire l’objet d’une demande de référendum;
• les zones visées et celles d’où peut provenir une demande de référendum;
• les personnes intéressées ayant le droit de signer une demande;
• les conditions à respecter pour qu’une demande soit valide.

Chaque disposition susceptible d’approbation référendaire du second projet de règlement doit faire l’objet d’une demande de référendum distincte. Par conséquent, lorsqu’une personne souhaite que différentes dispositions soient soumises à l’approbation des personnes habiles à voter, elle doit signer une demande différente pour chacune d’elles.

Pour être recevable, une demande doit :

• indiquer clairement la disposition concernée et la zone ou le secteur de zone visé;
• être signée, dans le cas où il y a plus de 21 personnes intéressées dans la zone ou le secteur de zone d’où elle provient, par au moins 12 d’entre elles ou, dans le cas contraire, par au moins la majorité d’entre elles;
• être reçue par la municipalité au plus tard 8 jours après la publication de l’avis public.

La loi prévoit différents cas de figure en ce qui a trait à la provenance des demandes et au territoire qui forme le bassin référendaire.

Dans le cas le plus courant, soit celui d’une disposition adoptée en vertu d’un pouvoir de réglementer par zone, une demande peut provenir de la zone visée par la modification ainsi que de toute zone contiguë à celle-ci. De plus, lorsqu’une même disposition s’applique à plus d’une zone, elle est réputée constituer une disposition distincte pour chaque zone concernée. Par exemple, si un second projet de règlement prévoit l’ajout d’un même usage dans trois zones contiguës, même si le texte de la disposition est identique pour chacune d’elles, une demande différente par zone doit être formulée.

Lorsqu’au moins une demande valide est reçue, la disposition est soumise à l’approbation des personnes habiles à voter de la zone visée ainsi que de toute zone contiguë d’où provient une demande valide. Consultez la page Bassins référendaires à l’étape de la demande de référendum et du registre référendaire pour obtenir la liste complète des différents bassins.

Si la municipalité ne reçoit aucune demande de référendum dans les délais prévus, elle peut adopter sans modification le règlement ayant fait l’objet du second projet. Si elle a reçu des demandes de référendum, elle peut adopter un règlement contenant les dispositions du second projet qui n’ont fait l’objet d’aucune demande valide.

Enfin, chaque disposition ayant fait l’objet d’une demande valide doit être intégrée dans un règlement distinct. Cette règle permet que chacune des dispositions concernées poursuive son propre cheminement dans le processus référendaire.

Pour chaque règlement soumis à l’approbation des personnes habiles à voter, un registre est ouvert afin d’y indiquer officiellement qu’elles souhaitent qu’un référendum soit organisé. Cette étape sert à déterminer si l’appui est suffisant pour qu’un scrutin référendaire soit tenu.

Le greffier, la greffière, le greffier-trésorier ou la greffière-trésorière de la municipalité détermine les jours et les lieux où le registre sera accessible. Les jours de tenue d’un registre doivent être consécutifs et leur nombre doit correspondre au nombre de tranches complètes de 500 signatures requises pour qu’un scrutin référendaire soit tenu. Un registre est minimalement ouvert une journée et ne peut être ouvert plus de cinq jours.

Au moins cinq jours avant l’ouverture du registre, une municipalité doit publier un avis public. Celui-ci vise à informer les personnes habiles à voter de la procédure à suivre pour demander la tenue d’un scrutin référendaire. Un avis distinct doit être publié pour chacun des règlements soumis à l’approbation des personnes habiles à voter.

Par ailleurs, les personnes habiles à voter peuvent renoncer à la tenue d’un scrutin référendaire en transmettant au greffier, à la greffière, au greffier-trésorier ou à la greffière-trésorière un avis en ce sens signé par la majorité d’entre elles avant le premier jour d’accessibilité au registre. Dans un tel cas, le règlement est réputé approuvé par les personnes habiles à voter et la municipalité n’a pas à procéder à un scrutin référendaire.

À la fin de la période d’accessibilité au registre, un scrutin référendaire doit être tenu lorsque le nombre de signatures atteint l’un des seuils suivants :

• si le territoire compte 25 personnes habiles à voter ou moins, le nombre de signatures doit correspondre à au moins 50 % de ces dernières;
• si le territoire compte plus de 25 personnes habiles à voter, le nombre requis correspond au plus petit des deux nombres suivants :
  • 30 000 signatures;
  • le résultat obtenu en additionnant 13 signatures à un nombre équivalant à 10 % des personnes habiles à voter au-delà des 25 premières. Par exemple, pour 780 personnes habiles à voter, le calcul est le suivant : (780 - 25) × 10 % + 13 = 88,5. Le nombre de signatures requis est donc de 89.

Si le nombre minimal de signatures n’est pas atteint à la fermeture du registre, aucun scrutin référendaire n’est tenu. Dans ce cas, le règlement est réputé approuvé.

Afin de faciliter l’application de ces règles, un outil pour calculer la durée de tenue du registre et le seuil de signatures requises pour déclencher un scrutin est disponible.

Le plus tôt possible après la fermeture du registre, la municipalité doit dresser un certificat qui établit :

• le nombre de personnes habiles à voter;
• le nombre de signatures qui étaient nécessaires pour qu’un référendum soit tenu;
• le nombre de signatures inscrites;
• la conclusion du processus, à savoir si les personnes habiles à voter ont approuvé le règlement ou si un scrutin référendaire doit être tenu.

Le certificat constitue le document officiel qui permet de confirmer le résultat de l’étape du registre et de déterminer la suite du processus référendaire. Il doit être déposé lors de la prochaine séance du conseil municipal afin que celui-ci soit informé le plus tôt possible de la conclusion ou des étapes à venir.

Lorsqu’un nombre suffisant de signatures a été recueilli au registre, un référendum doit être tenu afin que les personnes habiles à voter puissent se prononcer sur le règlement visé, si la municipalité décide de le maintenir. Le cas échéant, différentes étapes doivent être réalisées afin d’assurer l’organisation du scrutin référendaire.

Organisation du scrutin référendaire

Dans le cas du maintien du règlement, la date du scrutin doit être fixée au plus tard à la séance qui suit celle où le certificat relatif à la tenue du registre est déposé. La date du scrutin référendaire doit être un dimanche compris dans les 120 jours qui suivent la date d’adoption du règlement faisant l’objet du référendum.

La municipalité prépare ensuite la liste référendaire de son territoire ou du secteur concerné. La procédure à suivre est la même que celle prévue pour la confection de la liste électorale municipale, avec les adaptations nécessaires au contexte référendaire.

Au plus tard 10 jours avant la tenue du scrutin, un avis public doit être transmis aux électrices et électeurs inscrits sur la liste référendaire de la municipalité ou du secteur. Cet avis doit notamment indiquer :

• le règlement faisant l’objet du référendum;
• le territoire concerné;
• la date et les heures d’ouverture des bureaux de vote;
• le texte de la question référendaire soumise au vote.

De façon générale, la procédure qui s’applique pour la tenue d’un scrutin référendaire est similaire à celle qui encadre les élections municipales générales, avec certaines adaptations.

En matière d’urbanisme, un règlement soumis à un référendum est considéré comme étant approuvé lorsque le nombre de votes favorables est supérieur au nombre de votes défavorables. Aucun taux de participation minimal n’est exigé pour que le référendum soit considéré comme valide.

Retrait du règlement 

Tant que l’avis du scrutin référendaire n’a pas été publié, le conseil peut, par résolution, retirer le règlement. Dans ce cas, il n’y a pas de référendum. La municipalité doit alors informer les personnes intéressées de cette décision au plus tard 15 jours après le retrait.

Une procédure particulière s’applique lorsqu’une municipalité procède au remplacement d’un règlement contenant des dispositions susceptibles d’approbation référendaire, dans le cadre de la révision de son plan d’urbanisme.

Un règlement de remplacement est d’emblée soumis à l’approbation des personnes habiles à voter de l’ensemble du territoire de la municipalité. Contrairement au processus habituel, l’étape de la demande de participation à un référendum ne s’applique pas. Les citoyennes et citoyens n’ont donc pas à déposer de demande afin que le processus se poursuive. Celui-ci commence à l’étape du registre ^{Lire le contenu de la note numéro 5} .

Certains règlements normalement susceptibles d’approbation référendaire ne peuvent faire l’objet d’une demande visant à les soumettre au processus d’approbation par les personnes habiles à voter ^{Lire le contenu de la note numéro 6}  :

• Les règlements qui découlent d’une obligation de concordance, c’est-à-dire lorsque la municipalité est tenue de modifier ses règlements d’urbanisme uniquement pour tenir compte de la modification ou de la révision du schéma de la MRC ou de son plan d’urbanisme. L’expression « uniquement pour tenir compte » doit être interprétée comme ayant le sens de « nécessaire »;
• Les règlements visant à permettre la réalisation d’un projet d’équipement collectif de propriété publique relatif au secteur de la santé, de l’éducation, de la culture ou des sports et des loisirs (ex. : école, hôpital, musée, théâtre, parc);
• Les règlements visant à permettre la réalisation d’un projet d’équipement d’une municipalité, d’une MRC ou d’une communauté métropolitaine (ex. : site d’enfouissement sanitaire, caserne de pompiers, bureau d’arrondissement, garage municipal, usine de traitement de l’eau, incinérateur, bibliothèque);
• Les règlements visant à permettre la réalisation d’un projet d’habitation destinée à des personnes ayant besoin d’aide, de protection, de soins ou d’hébergement (ex. : habitation à loyer modique, résidence pour aînés, maison de transition, refuge pour itinérants, maison pour femmes victimes de violence conjugale), notamment dans le cadre d’un programme de logement social mis en œuvre en vertu de la Loi sur la Société d’habitation du Québec;
• Les règlements visant à permettre la réalisation d’un projet de cimetière;
• Les règlements visant à permettre l’aménagement ou l’occupation de logements accessoires, dans une zone où l’usage résidentiel est permis;
• Certaines modifications aux normes d’implantation des bâtiments à des fins de densification résidentielle (voir les détails à la section suivante);  
• Les règlements pris par une municipalité ayant adopté une politique de participation publique conforme au Règlement sur la participation publique en matière d’aménagement et d’urbanisme.

Les résolutions prises en vertu du pouvoir d’autoriser des projets d’habitation dérogatoires aux règlements d’urbanisme sont également exemptées de l’approbation référendaire.

Exemption référendaire pour certaines modifications aux normes d’implantation des bâtiments à des fins de densification résidentielle

Dans une zone où un usage résidentiel est permis, certaines modifications aux normes d’implantation des bâtiments visant à augmenter la densité d’occupation du sol sont exemptées de l’approbation référendaire. Afin que l’exemption s’applique, la modification ne doit pas excéder le tiers de la valeur initiale de la norme.

Plus spécifiquement, les normes de zonage visées par l’exemption sont les suivantes :

• les densités d’occupation du sol;
• les dimensions et le volume des constructions (ex. : hauteur, nombre d’étages);
• l’aire des planchers et la superficie des constructions au sol;
• la superficie totale de plancher d’un bâtiment par rapport à la superficie totale du terrain;
• la longueur, la largeur et la superficie des espaces qui doivent être laissés libres entre les constructions sur un même terrain;
• l’espace qui doit être laissé libre entre les constructions et les lignes de rues et de terrains;
• le recul des bâtiments par rapport à la hauteur;
• la proportion du terrain qui peut être occupée par une construction ou un usage;
• le nombre de logements qui peuvent être aménagés dans un bâtiment.

Le seuil du tiers s’applique individuellement à chaque norme. Ainsi, plusieurs normes peuvent être simultanément modifiées dans une même zone sans être soumises à l’approbation référendaire, et ce, même si le cumul des modifications a pour effet d’augmenter de plus du tiers la volumétrie maximale des bâtiments.

Pour bénéficier de cette exemption, la variation doit s’effectuer dans un sens qui favorise la densification résidentielle. Autrement dit, elle doit permettre d’augmenter le nombre de logements ou la capacité de construction.

Par exemple, une augmentation de la hauteur maximale autorisée ou du nombre maximal de logements pourrait être exemptée. À l’inverse, une diminution de la hauteur maximale autorisée ou une augmentation des marges minimales à respecter ne serait pas exemptée, même si la variation est inférieure au tiers de la norme initiale.

Les modifications spécifiques suivantes sont exemptées de l’approbation référendaire même si elles dépassent le seuil du tiers :

• Hauteur des bâtiments : une modification visant à permettre de passer d’un maximum de deux à trois étages, ou d’un maximum de un à deux étages;
• Nombre de logements par bâtiment : une modification visant à passer d’un maximum de deux à trois logements par bâtiment, ou d’un maximum de un à deux logements.

Dans une zone donnée, une norme peut bénéficier de cette exemption particulière une seule fois par période de quatre ans.

Par exemple, si la hauteur maximale des bâtiments dans une zone est augmentée de 10 à 12 étages, cette modification de 20 % est exemptée de l’approbation référendaire. Si, deux ans plus tard, la hauteur maximale dans la même zone est augmentée à 13 étages, cette nouvelle modification sera susceptible d’approbation. Il en va ainsi même si la modification précédente n’utilisait pas entièrement la marge de 33,3 % et qu’il aurait été possible, dès le départ, de passer directement de 10 à 13 étages et que cette augmentation soit exemptée.

Par ailleurs, une municipalité peut modifier les normes d’implantation mentionnées ci-dessus sans être limitée par le seuil du tiers dans certains secteurs desservis par un service de transport collectif structurant. Cette exemption s’applique :

• dans une zone où se trouve un point d’accès à un service de transport collectif qui est exploité sur rail ou sur une autre voie qui est réservée exclusivement à ce type de transport;
• dans une zone qui est contiguë à une telle zone.

Cette mesure concerne notamment les réseaux de métro, de train ou de tramway, ainsi que les services d’autobus circulant sur des voies réservées et séparées des autres voies de circulation, tandis qu’un point d’accès fait référence à une station, un terminus, une gare ou toute autre installation permettant aux usagers d’accéder au service de transport collectif.

Exemption référendaire temporaire pour les règlements en matière de zonage différencié

De manière générale, toute disposition d’un règlement de zonage différencié qui prévoit une norme de remplacement portant sur un objet susceptible d’approbation référendaire est également susceptible d’approbation référendaire.

Toutefois, une exemption temporaire s’applique. Ainsi, lorsqu’un projet de règlement de zonage différencié a été adopté avant le 6 juin 2029, aucune disposition n’est susceptible d’approbation référendaire ^{Lire le contenu de la note numéro 7} .

Un règlement d’urbanisme ne peut avoir pour effet d’interdire la location d’une résidence principale à des fins d’hébergement touristique. Une exception existe toutefois lorsqu’une disposition d’un règlement de zonage ou d’un règlement sur les usages conditionnels a fait l’objet d’une approbation référendaire, en tenant compte des adaptations suivantes :

• L’étape de la demande de participation à un référendum n’a pas à être tenue. Une telle demande est réputée avoir été formulée dans toutes les zones d’où elle peut provenir. Ainsi, les personnes habiles à voter de l’ensemble de ces zones peuvent participer directement à l’étape du registre référendaire.  
• Pour déterminer si un référendum doit être tenu, le nombre de signatures exigées au registre est réduit de 50 % par rapport à celui qui est normalement prévu. Cette réduction a donc une incidence sur le nombre de jours pendant lesquels un registre doit être accessible, puisque ceux-ci sont établis en fonction du nombre de signatures requis pour qu’un scrutin référendaire soit tenu ^{Lire le contenu de la note numéro 8} .