Règlement de zonage incitatif – Guide La prise de décision en urbanisme

Le zonage incitatif ^{Lire le contenu de la note numéro 1} permet à une municipalité d’autoriser l’application de normes plus permissives que celles qui sont prévues dans son règlement de zonage. En retour, la personne qui demande le permis doit accepter d’intégrer à son projet une contrepartie d’intérêt public. Par exemple, il peut s’agir de mobilier urbain, de logements abordables ou d’un système de récupération des eaux de pluie. Les modalités d’application sont convenues dans une entente entre la municipalité et la personne qui porte le projet. Pour être valide, l’entente doit être approuvée par le conseil municipal, après avoir consulté le comité consultatif d’urbanisme.

Le règlement de zonage implique le respect de normes strictes, peu importe les caractéristiques du projet proposé. La municipalité ne peut pas les modifier à la pièce même si, ce faisant, elle obtenait un meilleur projet.

L’intérêt du zonage incitatif est de permettre une modulation des normes applicables dans le cadre d’une négociation avec les porteurs de projet. Il permet spécifiquement aux municipalités d’accorder, par entente, une marge excédentaire de développement contre certains engagements d’intérêt public de la part des demandeurs de permis.

En autorisant une augmentation du potentiel de développement d’un site par des normes plus généreuses (ex. : étages supplémentaires, superficie de plancher maximale augmentée), la municipalité crée un incitatif à la bonification d’un projet pour répondre à ses objectifs.  

Il s’agit d’une approche plus souple que la réglementation traditionnelle. Lorsqu’elle est appliquée de manière équilibrée, elle peut être gagnante pour toutes les parties intéressées.  

Toutefois, le zonage incitatif ne remplace pas le zonage en vigueur. Si un promoteur ne souhaite pas conclure une entente pour fournir une contrepartie, il peut toujours réaliser son projet en se conformant aux normes du règlement de zonage. De même, le conseil municipal est toujours libre de ne pas conclure d’entente s’il estime que la contrepartie offerte par le demandeur est insuffisante ou ne répond pas à ses objectifs.

Le zonage incitatif peut être une approche à privilégier lorsqu’une municipalité souhaite atteindre certains objectifs sans nécessairement passer par une approche coercitive ou mur à mur. Il représente toutefois une charge supplémentaire en raison de la nécessité de conclure des ententes au cas par cas.

Pour exercer son pouvoir en matière de zonage incitatif, le conseil municipal doit adopter un règlement spécifique comprenant les éléments suivants :

• Les normes de remplacement (normes incitatives);
• Les prestations pouvant être exigées (contreparties);
• Les critères décisionnels du conseil;
• Les garanties financières exigées, le cas échéant.

Normes de remplacement (normes incitatives)

Toutes les normes d’un règlement de zonage, à l’exception de celles qui concernent les usages autorisés, peuvent faire l’objet d’une norme de remplacement dans un règlement de zonage incitatif.

Celles relatives à la volumétrie ou à l’implantation des bâtiments se prêtent généralement bien à une approche incitative, en raison de leur incidence sur la rentabilité des projets. Par exemple, dans une zone où le règlement de zonage permet des bâtiments d’une hauteur de 6 étages et d’une superficie de plancher maximale de 1 000 m², le règlement de zonage incitatif pourrait autoriser des bâtiments de 10 étages et de 1 400 m².

Selon les objectifs de la municipalité, d’autres types de normes pourraient également être considérés. Par exemple, en matière de stationnement, le nombre minimal de cases exigé pourrait être réduit en contrepartie de l’aménagement d’infrastructures favorisant la mobilité durable, telles qu’un abri d’autobus, du mobilier à vélos ou encore des espaces réservés à l’autopartage.

Le règlement pourrait également prévoir une diminution des marges minimales entre un bâtiment et les limites du terrain ou pour des distances séparatrices minimales entre deux usages.  

Le zonage incitatif ne permet pas de moduler une norme de contingentement (ex. : autoriser l’ajout d’un 5^e usage identique dans une zone où le nombre maximal est limité à 4), puisque celle-ci est relative aux usages.

Comme pour le zonage, les normes de remplacement peuvent être spécifiques à certaines zones et même à certains secteurs d’une zone dans le cas de normes d’implantation des bâtiments.

Prestations pouvant être exigées (contreparties)

Les contreparties qu’une municipalité peut exiger sont balisées par la loi. Elles doivent correspondre à l’une des catégories suivantes :

• La réalisation, sur le site du projet ou à proximité, d’aménagements ou d’équipements d’intérêt public;
  • Il peut s’agir d’un parc, d’une place publique, de mobilier urbain, d’un abri d’autobus chauffé ou d’un local pour une garderie.
• L’intégration au projet de logements abordables, sociaux ou familiaux;
  • La loi ne définit pas les notions de logement social, abordable ou familial, ce qui offre de la flexibilité aux municipalités afin d’adapter leurs exigences en fonction de leurs besoins en matière d’habitation. Il importe néanmoins de respecter le sens commun et général de ces termes.
• Le versement, à la municipalité, d’une somme d’argent destinée à la mise en œuvre d’un programme de logements abordables, sociaux ou familiaux ou la cession en faveur de celle-ci d’un immeuble destiné à être utilisé à ces fins.
  • Cette option peut être pertinente dans le cas de projets qui ne prévoient pas de composante résidentielle, par exemple un projet entièrement commercial ou institutionnel.
• Le respect de conditions relatives à l’atteinte d’objectifs en matière de performance environnementale des bâtiments ou du site.
  • Il peut s’agir de l’obtention d’une certification environnementale des bâtiments, de l’intégration de mesures de gestion durable des eaux de pluie, de réduction de la consommation d’eau, de verdissement des immeubles, d’efficacité énergétique ou de contrôle des îlots de chaleur, ou de l’implantation d’un système de collecte intégré des matières résiduelles.
• La préservation ou la restauration d’un immeuble qui a une valeur patrimoniale.
  • Une telle prestation ne se limite pas aux immeubles patrimoniaux au sens de la loi ^{Lire le contenu de la note numéro 2} (immeubles cités, situés dans un site patrimonial cité ou inscrits dans l’inventaire patrimonial de la MRC). De plus, l’immeuble en question peut être ailleurs que sur le site du projet.

Hormis à des fins de logement abordable, social ou familial, une contrepartie ne peut pas prendre la forme d’un versement monétaire. Elle doit être une bonification réalisée par le demandeur de permis sur le site de son projet ou à proximité de celui-ci, selon le cas.

La contrepartie liée au logement abordable, social ou familial constitue une solution de rechange au règlement sur le logement abordable, social ou familial. En effet, ce dernier implique des exigences fermes pour le demandeur de permis, par exemple quant à l’obligation de fournir un minimum de logements ou de verser une somme d’argent. En comparaison, l’approche du zonage incitatif se veut plus transactionnelle, puisqu’elle ne requiert pas de contrepartie de la part d’un demandeur s’il n’y a pas d’entente conclue.

Critères décisionnels du conseil

Lorsque le règlement prévoit plusieurs contreparties possibles, il doit préciser de quelle manière le choix s’effectue. Deux options sont possibles :

• Fixer les critères en fonction desquels l’une ou l’autre prestation peut être exigée;
• Prévoir que le conseil de la municipalité décide dans chaque cas laquelle est exigée.

La première option offre une plus grande prévisibilité pour les porteurs de projets, tandis que la seconde accorde une plus grande flexibilité au conseil municipal.

Les critères retenus peuvent notamment être modulés selon :

• Les parties de territoire (ex. : prestation sous forme de logements familiaux seulement dans les zones où l’offre est jugée insuffisante);
• Les types de projets (ex. : respect d’une certification environnementale pour les projets industriels et mesure de gestion durable des eaux de pluie pour les projets résidentiels);
• L’évolution de certaines données objectives (ex. : prestation en matière de logement abordable lorsque le taux d’inoccupation des logements sur le territoire de la municipalité est inférieur à un certain pourcentage).

Garanties financières

Une municipalité peut exiger des garanties financières de la part des demandeurs afin d’assurer le respect de l’entente et l’exécution des prestations exigées. Elle doit toutefois le préciser dans son règlement.

Un règlement de zonage incitatif doit s’appuyer sur des orientations spécifiques dans le plan d'urbanisme ^{Lire le contenu de la note numéro 3} . Autrement dit, avant d’adopter un règlement de zonage incitatif, une municipalité doit s’assurer que son plan d’urbanisme reflète clairement les objectifs d’aménagement qui sous-tendent les dispositions qui se trouveront dans le règlement.

Par exemple, une municipalité pourrait, dans son plan d’urbanisme, se doter d’objectifs en matière de densification et d’augmentation du nombre de logements familiaux dans certaines zones de son centre-ville. Elle y préciserait que ces objectifs seront notamment poursuivis par l’entremise d’une approche incitative auprès des promoteurs, dans laquelle des bonis de densité seront accordés en échange d’une offre accrue de logements de 3 chambres et plus.

L’adoption ou la modification d’un règlement de zonage incitatif sont assujetties aux procédures usuelles prévues pour tous les règlements d’urbanisme. Cela inclut les obligations en matière de consultation publique et de conformité au schéma d’aménagement et de développement.

Les dispositions d’un règlement de zonage incitatif qui remplacent une norme de zonage susceptible d’approbation référendaire doivent elles aussi faire l’objet d’un processus d’approbation référendaire ^{Lire le contenu de la note numéro 4} . Par exemple, l’ajout au règlement de zonage incitatif d’une norme de remplacement relative à la hauteur des bâtiments devra faire l’objet d’une procédure référendaire, selon les mêmes paramètres que s’il s’agissait d’une modification du règlement de zonage.  

Après l’entrée en vigueur de la norme de remplacement, son application dans le cadre d’une entente n’a pas à faire l’objet d’une nouvelle approbation référendaire.

L’application du règlement de zonage incitatif implique toujours la conclusion d’une entente entre la municipalité et un demandeur de permis, laquelle doit être approuvée par le conseil municipal.

L’entente permet de préciser la norme de remplacement accordée ainsi que la contrepartie que le demandeur s’engage à mettre en œuvre. Elle peut prévoir toute condition relative à l’exécution de la prestation par le demandeur. Par exemple, une entente pourrait prévoir :

• L’emplacement du mobilier urbain à installer et les conditions d’accès à celui-ci par le public;
• La cession à la municipalité de la place publique aménagée sur le site du projet ou des logements sociaux construits;
• Le maintien des critères d’abordabilité des logements abordables pendant une période définie, même en cas de vente de l’immeuble à un tiers;
• Des exigences relatives à l’exécution des travaux de restauration d’un immeuble patrimonial et la supervision par une ou un architecte spécialisé en patrimoine;
• Un délai de réalisation de la prestation.

Dans la mesure où le règlement prévoit une certaine marge de manœuvre, il peut donc y avoir un jeu de négociation entre la municipalité et le demandeur en ce qui concerne la portée des normes de remplacement accordées, la nature de la prestation exigée ainsi que ses conditions de réalisation.

La capacité à conclure des ententes avec des promoteurs nécessite donc de trouver un équilibre entre le potentiel des incitatifs qu’une municipalité est prête à accorder et le coût des contreparties qu’elle souhaite exiger. Ultimement, la personne qui effectue la demande a toujours la possibilité de ne pas conclure d’entente de zonage incitatif avec la municipalité et de respecter les normes « de base » prévues par le règlement de zonage.

Avant qu’une entente puisse être approuvée par le conseil, la consultation du comité consultatif d’urbanisme sur un projet d’entente est requise. Par ailleurs, le conseil municipal peut décider de soumettre un projet d’entente à la consultation publique.

À des fins de transparence, la résolution qui autorise la conclusion d’une entente en matière de zonage incitatif doit indiquer toute norme de remplacement qui s’applique au projet du demandeur et contenir une description détaillée de la contrepartie exigée.

Les pouvoirs en matière de zonage incitatif et de zonage différencié présentent une similarité, puisque, dans les deux cas, il s’agit de prévoir des normes de remplacement plus avantageuses que celles qui figurent dans le règlement de zonage.  Toutefois, le zonage différencié se distingue du zonage incitatif sur les éléments suivants :

• Les normes de remplacement s’appliquent uniquement aux projets qui permettent de bonifier l’offre de logements abordables ou sociaux;
• Ces normes s’appliquent automatiquement aux projets qui répondent aux exigences. Aucune entente ou décision du conseil municipal n’est requise;
• Aucune prestation n’est exigible de la part des demandeurs de permis.