Règlement sur le logement abordable, social ou familial – Guide La prise de décision en urbanisme

Le règlement sur le logement abordable, social ou familial ^{Lire le contenu de la note numéro 1} permet à une municipalité d’exiger une contribution à un demandeur de permis lors de la réalisation de certains projets résidentiels.

Cette contribution peut prendre différentes formes, soit l’intégration de logements abordables, sociaux ou familiaux au projet, la cession d’un immeuble à la municipalité ou le versement d’une somme d’argent. Les immeubles et les sommes obtenus doivent uniquement être utilisés pour la mise en œuvre de programmes de logement abordable, social ou familial.

Bien qu’il soit un outil essentiel à la gestion de l’offre résidentielle, le règlement de zonage ne permet pas d’agir directement sur l’abordabilité des logements ou leur caractère social. Il n’est pas non plus l’outil le plus approprié pour garantir une offre suffisante de logements familiaux.

Toutefois, une municipalité dispose de divers pouvoirs en matière d’habitation pour agir. Parmi ceux-ci, le règlement sur le logement abordable, social ou familial permet d’obtenir la contribution des porteurs de projets résidentiels à l’amélioration de l’offre en matière de logement abordable, social ou familial.

La mise en œuvre de ce règlement repose sur la conclusion d’ententes avec les demandeurs de permis, ce qui offre à la municipalité une souplesse intéressante pour atteindre ses objectifs.

Le recours au règlement peut s’avérer utile pour :

• Améliorer l’accessibilité au logement;
• Favoriser une offre diversifiée de logements;
• Assurer une mixité sociale et éviter, dans certains cas, l’embourgeoisement des quartiers;
• Orienter l’ensemble résidentiel vers des besoins insuffisamment comblés.

Pour éviter de créer une incertitude chez les promoteurs qui pourrait se traduire par un ralentissement des projets résidentiels, il importe que les règles permettant de définir la contribution attendue soient équilibrées et clairement établies dans le règlement.

La loi ne définit pas les notions de logement social, abordable ou familial. Les municipalités disposent ainsi d’une certaine souplesse pour les caractériser en fonction des besoins de leur territoire. Il importe néanmoins de respecter le sens commun et général de ces termes. Les précisions qui suivent sont données à titre indicatif seulement. Il revient à chaque municipalité de déterminer, dans son règlement, les types de logements pouvant faire l’objet d’une entente avec les demandeurs de permis.

Le logement social est généralement destiné à des ménages à faible revenu et se compose de logements construits avec le soutien de programmes municipaux ou gouvernementaux. Le coût du loyer est fixé en fonction d’un pourcentage du revenu du ménage admissible, indépendamment du coût des loyers du marché. Enfin, leur développement et gestion sont assumés par des coopératives d’habitation, des organismes à but non lucratif ou des offices municipaux d’habitation.

Le logement abordable est habituellement destiné aux ménages à revenu modeste. Il peut être offert par le secteur privé, public ou sans but lucratif. Il est généralement réalisé avec le soutien de programmes publics et se définit la plupart du temps en fonction :

• du coût loyer moyen ou médian du marché. Un logement est alors qualifié d’abordable si le loyer est maintenu à un certain seuil inférieur au marché (ex. : 25 % sous le loyer médian du marché local);
• de critères ou de barèmes prévus dans divers programmes d’aide (ex. : limite de l’indexation annuelle des loyers);
• de la proportion du revenu net qu’un ménage consacre à son loyer. À titre d’exemple, la Société canadienne d’hypothèques et de logement considère comme abordable un logement s’il coûte moins de 30 % du revenu avant impôt du ménage.

Le logement familial renvoie davantage aux caractéristiques physiques du logement : il doit être suffisamment spacieux pour accueillir une famille avec enfants. Il peut s’agir d’un logement social, abordable ou offert aux conditions du marché. Un logement est souvent considéré comme familial lorsqu’il comprend au moins trois chambres. Des critères relatifs à la superficie des pièces ou du logement peuvent également être utilisés.

Avant d’adopter un règlement sur le logement abordable, social ou familial, la municipalité doit définir des orientations en matière d’habitation dans son plan d’urbanisme. Ces orientations permettent à la population et aux promoteurs de comprendre les objectifs poursuivis par la municipalité en matière d’offres de logements.

Par exemple, une municipalité pourrait viser une plus grande mixité sociale dans certains quartiers, accroître l’offre de logements locatifs familiaux sur son territoire ou favoriser le développement de logements sociaux dans son centre-ville.

La réalisation de ces objectifs peut prendre différentes formes, dont l’adoption d’un règlement sur le logement abordable, social ou familial. Les règles prévues au règlement doivent alors être cohérentes avec les orientations et les objectifs établis au plan d’urbanisme.

Un règlement sur le logement abordable, social ou familial doit préciser les :

• types de projets de construction pour lesquels la délivrance de permis est assujettie à la conclusion d’une entente;
• modes de contribution possibles;
• règles de calcul de la contribution.

Types de projets de construction pour lesquels la délivrance de permis est assujettie à la conclusion d’une entente

Le règlement sur le logement abordable, social ou familial ne peut exiger une contribution que pour des permis de construction visant la création d’unités résidentielles. Le règlement doit préciser quelles sortes de projets sont visés et, le cas échéant, dans quels secteurs du territoire.

Par exemple, une municipalité pourrait décider que seuls les projets de plus de cinq logements ou d’une superficie de plus de 500 m² devraient faire l’objet d’une contribution. Elle peut également exclure certains types de logements, comme les maisons de chambre, les résidences étudiantes, les résidences privées pour personnes aînées ou les logements accessoires.

Puisque la contribution vise les projets de construction d’unités résidentielles, les projets de rénovation ou de conversion d’unités locatives en copropriété ne peuvent pas être visés par le règlement. Dans le cas d’un agrandissement d’un immeuble existant, seule la création de nouveaux logements peut être assujettie à une contribution.

Le règlement peut également prévoir des règles particulières pour les projets réalisés en plusieurs phases ou faisant l’objet de plusieurs permis. Par exemple, la contribution exigée pourrait être calculée à l’échelle du projet dans son ensemble plutôt qu’à partir de chaque demande de permis prise individuellement.

Modes de contribution possibles

Le règlement doit préciser la nature des contributions pouvant être exigées des requérants de permis. Celles-ci peuvent prendre trois formes :

• construction de logements;
• cession d’un immeuble;
• versement d’une somme d’argent.

Le choix dépend des objectifs en matière d’habitation et des besoins de la municipalité. Par exemple, une municipalité qui souhaite simplifier sa gestion pourrait exiger seulement une somme d’argent afin de financer ses programmes de logement. Une autre municipalité pourrait autoriser les trois formes de contribution.

Lorsqu’une municipalité prévoit plusieurs modes de contribution possibles, elle peut déterminer des critères pour encadrer le choix de la modalité applicable en fonction du type de projet.

Ainsi, la municipalité peut établir que le versement monétaire constitue la modalité par défaut. Ensuite, elle peut définir des modes de contribution spécifiques en fonction des types de logements visés dans son règlement. Par exemple, la construction de logements pourrait être limitée au volet du logement familial.

Dans le cas du logement social, le versement monétaire ou la cession d’un immeuble constituent généralement les modes de contribution les plus appropriés, sauf dans certains cas particuliers, notamment lorsque le porteur du projet est une coopérative d’habitation ou un OBNL.

Certaines formes de contribution, comme la cession d’un immeuble, ne sont viables que pour des projets d’une certaine envergure. Le règlement peut donc fixer un seuil minimal sous lequel la contribution doit être versée en argent.

Le règlement peut aussi autoriser la combinaison de plusieurs types de contributions. Par exemple, si l’immeuble cédé par un promoteur n’atteint pas la cible fixée dans le règlement, sa contribution pourrait être complétée par un versement monétaire.

Règles de calcul de la contribution

Le règlement doit déterminer la méthode de calcul des contributions. Celles-ci peuvent être établies, entre autres, en fonction du nombre de logements ou de la superficie du projet.

Ces règles peuvent varier selon la nature des logements visés. À titre d’exemple, la contribution relative au logement social pourrait être calculée selon la superficie totale du projet, tandis que celle relative au logement familial pourrait être calculée selon le nombre de logements prévus.

Le règlement doit préciser les règles applicables à chacune des formes de contribution autorisées. À moins que la municipalité souhaite favoriser une forme de contribution particulière, il est important que la valeur de la contribution soit sensiblement équivalente, peu importe la forme choisie.

Le règlement peut aussi prévoir des normes minimales que doit respecter l’entente signée entre le promoteur et la municipalité. Ces normes peuvent concerner, entre autres, le nombre de pièces de logement, leur emplacement dans l’ensemble domiciliaire ou ailleurs sur le territoire de la municipalité, ainsi que leur conception et construction. Elles peuvent également permettre de préciser les modalités associées à la cession d’un immeuble à titre de contribution.

Construction de logements

Le règlement peut spécifier les exigences applicables à la construction de logements, telles que leur nombre et leur type.

Par exemple, il pourrait préciser que 10 % des logements construits doivent être du logement abordable et que 20 % soient des logements familiaux. À cette obligation pourrait s’ajouter l’exigence qu’une partie des logements abordables, par exemple la moitié, soient également des logements familiaux.  

Cession d’un immeuble à la municipalité

Le règlement doit préciser comment est déterminée la superficie ou la valeur de l’immeuble devant être cédé par un requérant. Il peut prévoir aussi diverses exigences relatives à cette cession. Par exemple, le règlement peut préciser où doivent être situés les immeubles cédés (sur le site du projet, à proximité de celui-ci, dans un secteur particulier ou n’importe où sur le territoire de la municipalité).

Le règlement pourrait préciser si l’immeuble cédé doit être vacant ou construit. Dans le cas d’un terrain vacant, la municipalité peut s’assurer qu’il est constructible, par exemple en exigeant qu’il soit situé dans un secteur desservi, que l’usage résidentiel y soit autorisé et que la capacité portante du terrain soit suffisance pour accueillir les bâtiments envisagés.  

Dans le cas de la cession d’un immeuble avec bâtiment, le règlement peut préciser les caractéristiques minimales que celui-ci doit respecter.

Il est important de mentionner qu’un immeuble cédé à titre de contribution ne doit servir qu’à des fins de logement social, abordable ou familial.

Versement d’une somme d’argent

Le règlement doit préciser le mode de calcul de la contribution financière, par exemple selon la superficie ou le nombre de logements prévus par le projet.

Les montants versés ne peuvent être utilisés que pour la mise en œuvre de programmes de logements abordables, sociaux ou familiaux sur le territoire de la municipalité. Celle-ci doit assurer la gestion de ces sommes dans un fonds réservé à cette fin.

La conclusion d’une entente est nécessaire afin d’établir la contribution du demandeur de permis.

Lorsque la contribution prend la forme de la construction de logements, l’entente peut préciser :

• leurs dimensions;
• leur nombre de pièces;
• leur emplacement dans l’ensemble domiciliaire ou ailleurs sur le territoire de la municipalité;
• certaines exigences relatives à leur conception ou à leur construction.

L’entente peut aussi établir les règles permettant d’assurer le caractère abordable des logements pendant une période déterminée. Par exemple, l’entente peut prévoir que le loyer des logements abordables doit être maintenu à 20 % sous le loyer médian du marché local pour une période d’au moins 20 ans. L’entente peut aussi prévoir que cette exigence soit reprise dans tout acte de vente de l’immeuble à un tiers.

Deux autres règlements d’urbanisme permettent spécifiquement aux municipalités de favoriser le développement de logement abordable, social ou familial :

• Le règlement de zonage incitatif;
• Le règlement de zonage différencié.

Chacun de ces pouvoirs repose sur une approche différente :

• Avec un règlement sur le logement abordable, social ou familial, la municipalité exige une contribution. Elle fait ainsi participer directement les promoteurs immobiliers à l’augmentation de l’offre de logements abordables, sociaux ou familiaux, puisque la contribution est une condition à l’émission du permis.
• Avec un règlement de zonage incitatif, la municipalité met en place des incitatifs, sous la forme de primes de développement, aux promoteurs qui contribuent à la bonification de l’offre de logements abordables, sociaux ou familiaux. Cette approche est optionnelle : un projet peut toujours être réalisé conformément au règlement de zonage en vigueur. Elle repose sur une forme de négociation entre la municipalité et les promoteurs.
• Avec un règlement de zonage différencié, la municipalité offre des normes de zonage préférentielles aux projets qui permettent de bonifier l’offre de logements abordables ou sociaux. Ces normes sont connues et s’appliquent automatiquement aux projets qui répondent aux exigences. Aucune contribution n’est exigée et aucune négociation n’est requise.

Chaque municipalité peut ainsi déterminer la stratégie ou la combinaison d’outils urbanistique la mieux adaptée à ses objectifs en matière de logement abordable, social ou familial.