Gestion intégrée des ressources en eau – Guide La prise de décision en urbanisme

La gestion intégrée des ressources en eau (GIRE) est une approche de concertation qui vise à concilier les différents usages de l’eau, les besoins des personnes et des entreprises ainsi que la protection des milieux naturels sur un même territoire. Au Québec, elle s’inscrit dans un cadre de gouvernance particulier. Les organismes municipaux peuvent y contribuer par leurs outils de planification et de réglementation et par la concertation auprès des acteurs concernés.

L’eau est au cœur du quotidien de la population et nécessaire à de nombreux usages, comme la salubrité, la production alimentaire et industrielle, les loisirs et la lutte contre les incendies. Sa gestion représente donc une responsabilité importante ainsi qu’un défi d’envergure pour l’ensemble des paliers de gouvernement.

Dans ce contexte, la GIRE favorise une gouvernance durable de l’eau et contribue à alimenter la prise de décision des acteurs municipaux dans plusieurs domaines. Concept reconnu internationalement et doté d’un cadre légal particulier, la GIRE a notamment comme utilité :

• de garantir une eau de qualité et en quantité suffisante pour répondre aux besoins de la population;
• d’assurer une équité entre les différents usagers de l’eau;
• de favoriser la protection des milieux naturels associés à cette ressource;
• d’encourager la participation des différents acteurs concernés à la gouvernance de l’eau.

Les décisions prises en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme peuvent avoir des impacts importants sur la gestion de l’eau. En effet, les usages du sol comme les activités urbaines, la villégiature, l’agriculture ou la foresterie interagissent avec cette ressource et peuvent exercer une pression sur celle-ci.

Or, par l’entremise d’une planification, d’une réglementation et d’interventions adéquates, les municipalités peuvent aussi contribuer à préserver la qualité et la disponibilité de l’eau, tout en favorisant une utilisation durable de cette ressource pour l’ensemble des usages sur le territoire.

À titre d’outil d’aide à la prise de décision et de modèle de gouvernance, la GIRE peut contribuer à l’optimisation des pratiques en aménagement et en urbanisme.

En tant qu’approche de concertation visant à concilier les différents intérêts, besoins et usages liés à l’eau, la GIRE intègre les principes du développement durable dans la prise de décision.

Le succès de cette approche repose notamment sur la participation des différents acteurs concernés et sur une coordination accrue des décisions qui peuvent entraîner des répercussions sur la ressource en eau.

La GIRE privilégie le bassin versant comme base territoriale pour la prise de décision et la concertation. Elle tient compte des enjeux qui se présentent à différentes échelles (locale, régionale) du bassin versant ou encore entre les secteurs situés en amont et en aval d’un cours d’eau. Elle repose également sur une approche écosystémique qui considère les liens entre l’eau et les milieux naturels qui lui sont associés.

La gouvernance de l’eau au Québec repose notamment sur les éléments suivants :

• un statut légal particulier;
• un cadre de gestion intégrée;
• l’élaboration et la mise en œuvre de plans directeurs de l’eau (PDE).

Aspects juridiques de l’eau au Québec

La loi accorde un statut particulier à la ressource en eau et définit les droits qui y sont associés. L’eau est reconnue comme un patrimoine commun de la nation québécoise ^{Lire le contenu de la note numéro 1} . Lorsqu’elle est destinée à l’utilité publique, l’eau n’est pas susceptible d’appropriation et son usage demeure commun à tous et toutes ^{Lire le contenu de la note numéro 2} . La protection, la restauration, la mise en valeur et la gestion de l’eau sont d’intérêt général. Notons que l’utilisation de l’eau comme source hydraulique, par exemple, dans un barrage hydroélectrique, est encadrée par un régime distinct ^{Lire le contenu de la note numéro 3} .

Par ailleurs, la loi instaure aussi des règles de gouvernance propres à cette ressource, dont :

• les principes à la base de l’utilisation de l’eau;
• le rôle de l’État dans sa protection;
• les mesures liées à sa gestion;
• la mise en place d’un système d’information sur les ressources en eau, soit le Portail des connaissances sur l’eau.

Cadre relatif à la gestion intégrée des ressources en eau

La ou le ministre de l’Environnement définit des orientations fondamentales en matière de GIRE ^{Lire le contenu de la note numéro 4} . Il délimite également les zones de gestion intégrée des ressources en eau ^{Lire le contenu de la note numéro 5} en fonction des unités hydrographiques, soit un bassin versant ou une section du fleuve Saint-Laurent.

Un bassin versant est un territoire où l’eau converge vers un même point de sortie dans un cours d’eau, appelé exutoire. Sa superficie dépend du cours d’eau qu’il draine. Il peut couvrir un territoire plus vaste qu’une MRC ou en chevaucher plusieurs.

Les deux composantes les plus visibles d’un bassin versant sont les lacs et les cours d’eau, mais ils sont liés à plusieurs autres éléments interdépendants, notamment les rives, les zones inondables, les fossés, les milieux humides riverains et les nappes d’eau souterraine.

Pour chaque unité hydrographique qu’elle ou qu’il détermine, la ou le ministre peut constituer un organisme de bassin versant (OBV). Dans le cas du Saint-Laurent, ce sont plutôt des tables de concertation régionales (TCR) qui sont constituées pour les différentes sections du fleuve, de l’estuaire ou du golfe.

Sur leurs territoires respectifs, les OBV et les TCR coordonnent l’élaboration d’une planification des ressources en eau, respectivement le plan directeur de l’eau (PDE) ou le plan de gestion intégrée régional (PGIR). Ils veillent à ce que les différents acteurs concernés soient représentés et participent aux échanges. De plus, ils favorisent la concertation des intervenants régionaux sur les enjeux de l’eau. Ils informent, mobilisent et sensibilisent également la population, tout en faisant la promotion de la GIRE.

Dans l’exercice de ses pouvoirs, la ou le ministre de l’Environnement peut fixer les règles applicables au fonctionnement et au financement des OBV et des TCR.

Les plans directeurs de l’eau

Le PDE ^{Lire le contenu de la note numéro 6} est le principal outil de planification en matière de GIRE. Il permet d’identifier les priorités retenues par les acteurs du territoire en matière de conservation des ressources en eau et des milieux qui y sont associés. Il intègre les préoccupations et les intérêts de la population et des acteurs de l’eau qui vivent dans un bassin versant.

Le PDE identifie également les objectifs que se fixent les acteurs du territoire pour une durée de 10 ans. Un plan d’action l’accompagne et présente les actions sélectionnées par les acteurs permettant de contribuer à l’avancement des objectifs de protection, de restauration ou de mise en valeur des ressources en eau.

Réalisé dans le cadre d’un processus de concertation local et régional, un PDE doit être révisé et faire l’objet d’un bilan tous les 10 ans ou selon une période déterminée par la ou le ministre de l’Environnement. Pour entrer en vigueur, il doit être approuvé par la ou le ministre à la suite d’un processus d’analyse mené par l’ensemble des ministères impliqués dans la GIRE.

Les paramètres d’élaboration du PDE sont déterminés par un cadre de référence publié par le ministère de l’Environnement, de la Lutte contre les changements climatiques, de la Faune et des Parcs. Les éléments qui doivent être traités dans un PDE concernent notamment :

• l’état des eaux et des autres ressources naturelles qui en dépendent;
• le diagnostic des défis affectant l’état des eaux ainsi que leurs usages;
• les objectifs en matière de conservation des ressources en eau et des milieux qui leur sont associés;
• les mesures à réaliser pour atteindre les objectifs;
• l’évaluation des moyens économiques et financiers consacrés à la mise en œuvre des mesures.

L’élaboration et la mise à jour des PDE se réalisent par le biais de différents mécanismes de participation publique et peuvent mettre en lumière divers défis touchant la ressource en eau, notamment :

• la mauvaise qualité de l’eau de surface;
• la dégradation des milieux humides;
• l’érosion des berges ou l’érosion côtière;
• la présence d’espèces exotiques envahissantes;
• la dégradation ou la perte d’habitats fauniques.

Dans ce contexte, le plan d’action d’un PDE prévoit des mesures pour l’ensemble des acteurs mobilisés en fonction de leurs compétences et responsabilités respectives. La participation des intervenants et la recherche de consensus sont des éléments essentiels à la réussite d’une GIRE. Elles permettent notamment de favoriser la conciliation des intérêts parfois divergents des municipalités, des entreprises, du secteur agricole, des groupes environnementaux et de la population à l’égard de la ressource en eau.

À terme, le PDE sert d’outil à la planification et à la mise en œuvre de la GIRE. À cet effet, il doit être pris en compte par différents acteurs institutionnels, dont les organismes municipaux. Cela peut notamment s’effectuer par l’entremise de leurs compétences en aménagement du territoire.

Les municipalités disposent de divers outils pour contribuer à la GIRE. Les principaux sont :

• la planification régionale;
• la planification locale;
• la réglementation d’urbanisme;
• les autres compétences municipales.

La planification régionale

Le schéma d’aménagement et de développement (SAD) d’une MRC doit planifier l’aménagement du territoire d’une manière compatible avec la protection, la disponibilité et la gestion intégrée de la ressource en eau ^{Lire le contenu de la note numéro 7} .

À cette fin, un SAD devrait tenir compte des éléments de contenu d’un PDE ayant une incidence sur la planification territoriale à l’échelle de la MRC. Cet exercice permet d’identifier les orientations, les objectifs et les actions qui sont communs à la MRC et à l’OBV.

Idéalement, une démarche d’arrimage entre un SAD et un PDE doit commencer en amont de la révision ou de la modification de ces documents. À terme, cela favorise une meilleure coordination entre la MRC et l’OBV, en plus de contribuer à mieux définir le rôle et les responsabilités de chacun dans la GIRE. De plus, cette démarche permet :

• de mettre à contribution l’expertise des deux organisations;
• d’améliorer la compréhension des enjeux d’importance pour la ressource en eau sur un territoire;
• de bonifier les exercices de consultation et de concertation en joignant davantage de parties prenantes;
• de mettre en œuvre certaines orientations du PDE qui requièrent une modification à la réglementation d’urbanisme.

De façon générale, certaines informations du PDE sont pertinentes pour enrichir le portrait et le diagnostic du territoire réalisés dans le cadre du SAD. Elles peuvent entre autres aider une MRC à documenter la présence de cours d’eau et de nappes d’eau souterraines, la qualité de l’eau, la quantité d’eau disponible ou encore l’état des écosystèmes aquatiques.

De plus, le contenu du SAD peut contribuer aux objectifs de la GIRE. Par exemple, l’occupation du territoire et l’imperméabilisation du sol dans un bassin versant influencent la charge de nutriments et la quantité d’eau qui ruisselle vers les plans d’eau.

À cet égard, une MRC peut prévoir :

• des affectations du territoire compatibles avec les enjeux de la ressource en eau identifiés au PDE;
• un périmètre d’urbanisation limitant les sources de polluants potentiels, comme certaines industries, à proximité des milieux hydriques;
• des milieux naturels d’intérêt pour la conservation en raison de leur contribution à la filtration de l’eau et à la régulation des crues;
• des plans d’eau présentant un intérêt pour les activités récréatives;
• des zones de contraintes naturelles en raison des caractéristiques d’un réseau hydrographique, comme le relief, la nature des sols, et la présence de milieux humides ou de nappes phréatiques;
• des indicateurs et des cibles visant la pérennité et la protection des ressources en eau.

Une MRC peut également intégrer au document complémentaire du SAD des règles minimales visant à concrétiser les orientations et les actions adoptées en matière de GIRE. Ces règles seront ensuite appliquées dans la réglementation municipale. Ultimement, cela permet qu’elles soient opposables à la population.

Aussi, lors de l’élaboration d’un plan régional des milieux humides et hydriques (PRMHH), la MRC doit consulter les OBV et les TCR concernés afin de tenir compte de leurs préoccupations ainsi que des éléments contenus dans un PDE ou dans un PGIR ^{Lire le contenu de la note numéro 8} . De leur côté, dans l’élaboration de ces documents, l’OBV et la TCR doivent tenir compte de tout PRMHH applicable sur le même territoire.

La planification locale

À l’échelle locale, la GIRE permet aux municipalités d’améliorer la cohérence entre leur planification et les enjeux affectant la ressource en eau.

En effet, le plan d’urbanisme doit prévoir des mesures visant à assurer la protection et la disponibilité des ressources en eau ^{Lire le contenu de la note numéro 9} . Pour ce faire, il peut intégrer divers éléments favorisant une gestion durable de l’eau. Par exemple :

• déterminer des affectations du sol et des densités d’occupation adaptées à la capacité des milieux hydriques;
• planifier le tracé des voies de circulation de façon à éviter la contamination des plans d’eau par les sels de voirie;
• déterminer des milieux naturels à protéger;
• prévoir les équipements et infrastructures destinés à la vie communautaire, dont les parcs et les accès publics aux plans d’eau;
• identifier des secteurs à végétaliser ou à améliorer aux fins d’une gestion durable des eaux de pluie.

Ainsi, cette prise en compte de la GIRE permet à une municipalité de mieux orienter ses interventions, sa réglementation et l’implantation de ses services sur son territoire.

La réglementation d’urbanisme

Pour que les objectifs de la GIRE se concrétisent sur le territoire, la réglementation d’urbanisme devrait également contribuer à une gestion durable des ressources en eau.

À cette fin, les municipalités peuvent notamment adopter des normes :

• de zonage et de construction contribuant à la gestion durable des eaux de pluie;
• de lotissement et d’implantation des bâtiments favorisant le maintien des milieux naturels en arrière des terrains;
• de lotissement empêchant le morcellement de terrains et la construction de rues en pente à flanc de montagne;
• de végétalisation et d’encadrement de l’abattage d’arbres à proximité des milieux hydriques afin de filtrer les eaux pluviales ou de protéger contre l’érosion des berges;
• de répartition des usages sur le territoire en fonction de leurs impacts sur la ressource en eau et de leur potentiel de mise en valeur;
• obligeant à ce que les nouvelles constructions soient raccordées au réseau d’aqueduc et d’égout.

De plus, les pouvoirs discrétionnaires en urbanisme peuvent aussi permettre à une municipalité de s’assurer que les projets qu’elle autorise répondent aux objectifs de la GIRE. À titre d’exemple, elle peut prévoir :

• des critères d’implantation des constructions ou d’aménagement des terrains dans un règlement sur les plans d’implantation et d’intégration architecturale;
• des conditions à la délivrance d’un permis en zone de contrainte visant à limiter les répercussions d’un projet sur la ressource en eau;
• des objectifs de protection ou de mise en valeur des milieux humides et hydriques dans un règlement sur les plans d’aménagement d’ensemble.

En ce qui a trait aux activités forestières, une municipalité ou une MRC peut adopter des normes d’aménagement de la forêt privée comprenant des mesures de protection des milieux humides et hydriques en territoire forestier. Il peut s’agir, par exemple, d’une distance minimale entre les chemins forestiers et les plans d’eau ou de limites aux coupes en milieu humide.

Enfin, un règlement sur la contribution aux fins de parcs, de terrains de jeux et d’espaces naturels peut appuyer les efforts d’une municipalité ayant pour but la protection des milieux hydriques et l’accès à l’eau pour la population.

Les autres compétences municipales

Les municipalités bénéficient de pouvoirs dans divers domaines, dont les loisirs, les parcs et l’environnement. Dans l’exercice de ces pouvoirs, elles peuvent tenir compte de plusieurs enjeux liés à la GIRE, notamment la qualité et la disponibilité de l’eau, l’accès à la ressource ainsi que la protection des milieux naturels.

À cet égard, les municipalités sont outillées en matière de gestion et d’intervention afin de répondre à différents défis liés à la gestion de l’eau, dont l’approvisionnement en eau et l’assainissement des eaux usées.

Par exemple, elles peuvent adopter des règlements visant à favoriser une diminution de la consommation d’eau potable. Sur le plan de la qualité de l’eau, elles ont notamment la possibilité d’interdire le rejet de certaines substances dans leur réseau d’égout pluvial ou d’encadrer l’utilisation des pesticides sur leur territoire afin d’éviter la contamination des plans d’eau.

Les MRC sont responsables de la gestion des cours d’eau. À ce titre, elles peuvent adopter des règlements relatifs à l’écoulement des eaux, y compris les traverses, les obstructions et les nuisances. Elles peuvent également exiger la réalisation des travaux et préciser les méthodes à utiliser pour tenir compte des résultats à atteindre, comme le bon écoulement des eaux ou la protection de l’environnement.

Ainsi, une MRC est en mesure de baliser certaines interventions pour protéger les milieux hydriques ou limiter les impacts d’ouvrages, comme les ponceaux, sur les cours d’eau. Enfin, plusieurs autres domaines d’intervention municipaux peuvent contribuer aux objectifs d’une GIRE, dont :

• les restrictions à la navigation de plaisance;
• l’accès public aux plans d’eau;
• la lutte contre les espèces envahissantes;
• la sécurité civile;
• l’écofiscalité.