Planification des infrastructures et des équipements du Guide La prise de décision en urbanisme

L'inclusion d'un volet infrastructures et équipements dans le plan métropolitain et le schéma d'aménagement et de développement permet aux municipalités régionales de comté (MRC) ou aux communautés métropolitaines d'assurer le maintien, l'amélioration et l'implantation des équipements et des services collectifs, publics ou privés dans les milieux urbanisés. Une telle planification en favorise l'utilisation et l'accessibilité et privilégie leur localisation optimale.

Le développement économique, social et culturel des collectivités, et son inscription sur le territoire, suppose la présence d'un réseau d'équipements et d'infrastructures de tous ordres. Leur présence dans un milieu nécessite toutefois la mise en place, entre autres, d'une forme de développement favorable à leur accueil et à leur maintien.

Par conséquent, afin de répondre aux besoins de leurs collectivités en cette matière, il est important que la MRC et la communauté métropolitaine s'engagent davantage dans la planification et, dans certains cas, dans la gestion des équipements et infrastructures et qu'elles contribuent à l'effort de rationalisation des interventions du gouvernement entrepris depuis plusieurs années en adoptant, entre autres, des mesures de contrôle de l'utilisation du sol visant à limiter la dispersion des activités urbaines sur le territoire.

À titre d'exemple, la problématique liée à la planification des écoles est révélatrice. En effet, lors de l'élaboration de leur plan de répartition et de destination des écoles, les commissions scolaires doivent composer avec diverses réalités. Alors qu'il y a un manque d'écoles pour accueillir le nombre croissant d'élèves en périphérie des grands centres touchés par l'étalement urbain, les équipements scolaires des anciens quartiers et des milieux ruraux sont sous-utilisés en raison de la décroissance de la clientèle scolaire. De plus, dans certaines banlieues, jusqu'à 90 % des élèves doivent être transportés par autobus scolaire alors que dans les centres urbains, en raison de la forte concentration de la population à proximité des écoles et de la présence de transport en commun, ce pourcentage est beaucoup plus faible. Par conséquent, dans un contexte de décroissance de l'effectif scolaire et d'assainissement nécessaire et continu des dépenses publiques, les décisions en matière de planification des écoles deviennent complexes.

L'éparpillement de l'habitat et des activités urbaines aura souvent comme effet l'inadéquation de la desserte en équipements et en services collectifs. Une forme discontinue ou en saute-mouton du développement par rapport au milieu bâti existant entraînera une sous-utilisation des équipements et des services déjà installés. De plus, elle nécessitera bien souvent des investissements collectifs considérables pour étendre en périphérie des services, entre autres, scolaires, culturels, de santé et de services sociaux, etc. Ces façons de faire auront inévitablement un impact sur la structure urbaine autant en milieu rural qu'urbain.

Par exemple, une MRC pourrait spécifier que certains équipements seront mis en place uniquement dans le ou les pôles délimités. Ceci pourrait être indiqué dans son concept d'organisation spatiale du territoire applicable à l'urbanisation et à la répartition régionale des axes de développement ou des pôles industriels, commerciaux et de services.

Dans ce domaine, les pouvoirs habilitants se trouvent principalement aux articles 2.24, 5 et 6 de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme.

Le plan métropolitain d’aménagement et de développement

En lien avec l’attractivité et la compétitivité de la communauté métropolitaine, le plan métropolitain définit les orientations, objectifs et critères en lien avec l’identification de toute installation qui présente un intérêt métropolitain et la détermination, pour toute nouvelle telle installation, du lieu de son implantation, de sa vocation et de sa capacité. Les installations visées devant y apparaître sont uniquement celles qui sont d’envergure métropolitaine.

En appui à ces orientations, objectifs et critères le plan métropolitain peut délimiter toute partie de territoire et déterminer toute localisation et rendre obligatoire l’inclusion de tout élément qu’il précise dans le document complémentaire à un schéma applicable sur le territoire de la communauté métropolitaine.

Le schéma d’aménagement et de développement

La loi prévoit que le schéma d'aménagement et de développement doit indiquer :

• la nature des infrastructures et des équipements importants qui existent ainsi que l'endroit où ils sont situés;
• la nature des nouvelles infrastructures ou des nouveaux équipements importants dont la mise en place est projetée ainsi que l'endroit approximatif où ils seront situés.

Dans ce contexte, « important » réfère à toute infrastructure ou tout équipement qui intéresse les citoyens et les contribuables de plus d'une municipalité ou qui est mis en place par le gouvernement ou l'un de ses ministères ou mandataires, par un organisme public ou par une commission scolaire.

Les termes « infrastructures et équipements » renvoient aux immeubles ou installations nécessaires à la vie de la collectivité. Il peut s'agir, par exemple, d'un site d'enfouissement sanitaire, d'un CLSC, d'un équipement scolaire. Il s'agit d'installations de propriété publique (régionale ou municipale) sur lesquelles les municipalités entendent intervenir en ce qui a trait à leur réalisation ou à leur gestion. Il peut s'agir également d'installations privées, mais qui présentent un caractère structurant au niveau régional.

Plus spécifiquement, les équipements et services collectifs sont ceux relatifs aux secteurs de l'éducation, de la santé et de services sociaux, de la justice, de l'administration et des services gouvernementaux, de l'hébergement social, de la culture (musée, centre culturel, théâtre, bibliothèque, salle de spectacle), etc. Il peut aussi s'agir d'équipements privés comme un centre commercial, une grande surface, un centre de ski ou de villégiature.

Les orientations ou les objectifs du schéma d'aménagement et de développement permettent de traduire la volonté expresse de la MRC d'assurer le maintien, l'amélioration et l'implantation des équipements et des services collectifs dans les milieux urbanisés. Ceci résulte d'une planification qui favorise leur utilisation et leur accessibilité et qui privilégie leur  localisation optimale ^{Lire le contenu de la note numéro 1}  en termes, notamment, de réponse aux besoins sociaux, de support au développement, d'appui à la consolidation des réseaux existants et à la consolidation et la revitalisation des centres-villes et des noyaux villageois ainsi que de rationalisation des dépenses publiques.

Par l'intermédiaire de son schéma, la MRC peut faire état de ses spécificités territoriales en matière d'équipements collectifs ou intervenir en aménagement (localisation), mais pas en matière de services, c’est-à-dire que son schéma ne devrait pas chercher à encadrer le niveau de service offert par les organismes publics.

Elle peut cibler les moyens permettant d'accroître l'accessibilité aux équipements collectifs existants et encourager leur utilisation. Par exemple, elle peut, pour ce faire, en tenant compte entre autres de la localisation des équipements, cibler la densification de l'occupation du sol dans les quartiers où sont localisés ces équipements, la détermination des zones prioritaires d'aménagement situées à proximité, la planification du transport terrestre et, plus particulièrement, du transport en commun.

La MRC peut également préciser les critères de localisation ou d'intégration auxquels devront répondre les équipements futurs : proximité de la clientèle, accessibilité (par transport en commun, à pied), recyclage de bâtiments existants pour les accueillir, intégration, par exemple, d'un équipement culturel majeur au milieu bâti, etc.

L'ensemble des équipements et infrastructures importants qui existent ou dont la mise en place est projetée doivent être localisés, de préférence, sur une carte à grande échelle.

Les équipements et infrastructures importants qui intéressent les citoyens et les contribuables de plus d'une municipalité

Il peut s'agir d'équipements et d'infrastructures à rayonnement régional ou d'installations dont la propriété peut être publique ou privée. Ceux-ci présentent un caractère structurant au niveau régional et méritent réflexion quant à leur localisation compte tenu de leurs impacts sur le milieu.

Par exemple, lorsqu'on prend en compte les problèmes de circulation, de transport en commun ou l'impact sur les artères commerciales traditionnelles que peut générer la multiplication des grandes surfaces en périphérie des noyaux bâtis, il devient fondamental de promouvoir l'intégration de stratégies de développement des commerces et des services dans les politiques de développement régional et local.

Ainsi, en ce qui a trait à la mise en place de nouveaux équipements et infrastructures importants justifiés par des besoins, la stratégie pourrait identifier les critères de localisation et d'implantation. Ces derniers supporteront la mise en place et la rentabilisation des équipements et des infrastructures publics (fluidité et sécurité du réseau routier supérieur; nécessité d'une nouvelle route ou d'un échangeur, augmentation de la capacité de l'usine de filtration; augmentation de la circulation, manque de stationnement, absence de transport en commun, conflits avec les usages environnants, manque de logements pour les travailleurs).

Les équipements et les infrastructures à être mis en place par le gouvernement, par l'un de ses ministres ou un mandataire de l'état, par un organisme public ou par une commission scolaire

Il s'agit d'équipements et d'infrastructures dont la réalisation est annoncée par le gouvernement ou est souhaitée par la région. Il peut s'agir par exemple d'un centre hospitalier, d'un musée, d'édifices à bureau ou d'infrastructures de transports majeures.

L'exercice de planification qui sous-tend l'élaboration du plan métropolitain et du schéma d'aménagement et de développement est un moment privilégié pour les autorités métropolitaines et régionales qui souhaitent intervenir et assurer un minimum de concertation avec le gouvernement. L'importance de cet exercice apparaît clairement lors de l'implantation d'équipements gouvernementaux ayant un effet structurant sur le territoire lorsque certaines activités nécessitent une localisation particulière ou lorsque les autorités souhaitent l'appui de fonctions régionales.

Effectivement, un plan métropolitain, un schéma d'aménagement et de développement et un règlement de contrôle intérimaire (RCI) adoptés par une communauté métropolitaine ou une MRC, et mis en vigueur conformément à la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme, lient le gouvernement, ses ministres et mandataires lorsque ceux-ci projettent certaines interventions sur son territoire. Dans ce cas, cette dernière doit, s'il y a lieu, donner son avis sur la conformité de l'intervention projetée relativement au plan métropolitain, aux objectifs du schéma ou aux dispositions de son RCI.

Loi sur l'aménagement et l'urbanisme (chapitre A-19.1) articles 2, 2.24 et 2.25 (plan métropolitain), 5 paragraphe 8 du premier alinéa (schéma) et 149 (interventions gouvernementales).

Loi sur la Communauté métropolitaine de Montréal (chapitre C-37.01) article 156 et suivants (gestion des équipements, infrastructures, activités et services à caractère métropolitain).

Loi sur la Communauté métropolitaine de Québec (chapitre C-37.02) article 148 et suivants (acquisition ou construction des équipements ou infrastructures qui ont un caractère métropolitain).

Loi sur les services de santé et les services sociaux (chapitre S-4.2) article 347 premier alinéa.

Loi sur l'instruction publique (chapitre I-13.3) article 211.

Loi sur les infrastructures publiques (chapitre I-8.3).

Ministère des Affaires municipales et de la Métropole, Structure, terminologie et cartographie des schémas d'aménagement, Document de réflexion, janvier 1995.

Ministère des Affaires municipales et de la Métropole, Les interventions gouvernementales sur le territoire des MRC et des communautés urbaines, mai 1994.

FONTAINE, Nicolas (2010). ABC, un outil d’aide à la décision territoriale, document de veille  (180 Ko), MAMROT, 8 p.