Gestion des matières résiduelles – Guide La prise de décision en urbanisme

Les organismes municipaux sont des acteurs importants de la gestion des matières résiduelles. Ils sont responsables de sa planification et, de façon complémentaire au rôle des producteurs qui mettent en marché certains produits, peuvent aussi fournir des services publics dans ce domaine. Leur action s’inscrit dans le cadre établi par le gouvernement.

Les matières résiduelles désignent tout résidu d’un processus de production, de transformation ou d’utilisation, ainsi que toute substance, tout matériau ou produit ou, plus généralement, tout bien meuble abandonné ou destiné à l’abandon ^{Lire le contenu de la note numéro 1} .

Elles proviennent entre autres du secteur résidentiel et des secteurs industriel, commercial et institutionnel (ICI). Une proportion appréciable est également générée par les activités de construction, de rénovation et de démolition (CRD).

La gestion des matières résiduelles est essentielle à une occupation durable du territoire. Elle permet notamment d’intervenir sur des enjeux comme la salubrité des milieux de vie et la protection de l’environnement, et de favoriser le développement d’une économie circulaire.

La saine gestion des matières résiduelles ne se limite pas à l’enfouissement ou à l’incinération. Elle privilégie l’application de la hiérarchie des « 3RV-E » (la Réduction à la source, le Réemploi, le Recyclage et la Valorisation; l’Élimination doit être une mesure de dernier recours).

Le gouvernement s’est doté d’une politique de gestion des matières résiduelles et il établit un cadre réglementaire qui a pour objet ^{Lire le contenu de la note numéro 2}  :

• de prévenir ou de réduire la production de matières résiduelles, notamment en agissant sur la fabrication, la mise en marché et les autres modes de distribution des produits;
• de promouvoir leur récupération et leur valorisation;
• de réduire la quantité à éliminer et d’assurer une gestion sécuritaire des installations d’élimination;
• d’obliger la prise en compte par les fabricants et importateurs de produits des effets qu’ont ces produits sur l’environnement et des coûts liés à la récupération, à la valorisation et à l’élimination des matières résiduelles générées par ces produits.

Ce cadre confie un rôle actif aux producteurs de matières, selon l’approche de la responsabilité élargie des producteurs (REP), et prévoit aussi que les MRC doivent planifier la gestion des matières résiduelles. Par ailleurs, les municipalités disposent de plusieurs outils pour intervenir dans ce domaine, dont des pouvoirs réglementaires.

La Politique québécoise de gestion des matières résiduelles constitue le document phare du gouvernement dans ce domaine ^{Lire le contenu de la note numéro 3} . Elle détermine notamment les principes, les orientations et les stratégies d’intervention qui guident son action. La ou le ministre de l’Environnement est responsable de l’élaboration et de l’application ^{Lire le contenu de la note numéro 4} de cette politique.

Les interventions des organismes municipaux en gestion des matières résiduelles doivent avoir comme objectif de favoriser la mise en œuvre de la Politique.

La ou le ministre de l’Environnement confie aussi à la Société québécoise de récupération et de recyclage (RECYC-QUÉBEC) des mandats liés à la planification régionale de la gestion des matières résiduelles. De plus, RECYC-QUÉBEC élabore les plans et programmes visant la mise en œuvre de la Politique, lesquels sont soumis à l’approbation préalable de la ou du ministre.

Par l’entremise de ses pouvoirs réglementaires, le gouvernement encadre la réduction de la production, la mise en marché, la récupération, la valorisation et l’élimination des matières résiduelles.

Réduction à la source

Pour réduire la quantité de matières résiduelles à éliminer ou pour en faciliter la valorisation, le gouvernement peut déterminer les règles applicables à la fabrication ou à la mise en marché des contenants, emballages, matériaux d’emballage, imprimés ou autres produits qu’il désigne ^{Lire le contenu de la note numéro 5} .

Récupération et valorisation

Le gouvernement régit la récupération et la valorisation des matières résiduelles ^{Lire le contenu de la note numéro 6} . Entre autres, il oblige certaines personnes, notamment celles qui mettent en marché des contenants, des emballages et des imprimés, à élaborer, à mettre en œuvre et à soutenir financièrement un système de collecte sélective de ces matières. Il peut faire de même pour l’élaboration, la mise en œuvre et le soutien financier d’un système de consigne.

Collecte sélective et consigne

Dans le but de récupérer et de valoriser certaines matières (contenants, emballages et imprimés), la collecte sélective fait l’objet d’un encadrement spécifique ^{Lire le contenu de la note numéro 7} . Selon l’approche REP, l’élaboration, la mise en œuvre et le financement du système de collecte sélective sont entièrement sous la responsabilité des producteurs qui mettent ces matières en marché. Ceux-ci sont représentés par un organisme que le gouvernement 
désigne ^{Lire le contenu de la note numéro 8} .

Le cadre déterminé par le gouvernement prévoit notamment :

• les règles de gouvernance du système;
• les produits ciblés;
• les obligations de desserte des différents secteurs;
• les objectifs de performance en termes de récupération et de valorisation.

Dans ce contexte, les municipalités ne peuvent pas établir de système de collecte sélective de leur propre initiative.

Toutefois, en fonction d’ententes conclues avec l’organisme de gestion désigné pour représenter les producteurs, les municipalités peuvent être responsables de services de proximité (collecte, transport, relation avec les citoyennes et citoyens). Par ailleurs, les municipalités qui exploitent des infrastructures de collecte sélective (ex. : un centre de tri) peuvent agir à titre de fournisseurs de service pour l’organisme désigné.

Un cadre relativement similaire est prévu pour la consigne de certains contenants ^{Lire le contenu de la note numéro 9} ; il inclut la désignation d’un organisme responsable du système ^{Lire le contenu de la note numéro 10} .

Récupération et valorisation de produits par les entreprises

Dans une perspective de REP et de réduction des quantités de matières résiduelles à éliminer, certains produits doivent faire l’objet de programmes de récupération et de valorisation ^{Lire le contenu de la note numéro 11} . Ces programmes sont sous la responsabilité des entreprises qui mettent ces produits en marché ou, dans certains cas, de celles qui sont responsables de leur fabrication. Des frais de gestion environnementale (écofrais) sont parfois appliqués à la vente de ces produits.

Les produits visés sont, notamment :

• les produits électroniques;
• les piles et batteries;
• les lampes au mercure;
• les peintures et leurs contenants;
• les liquides de refroidissement, les huiles et leurs contenants;
• les appareils ménagers et de climatisation;
• les contenants pressurisés de combustibles;
• les produits pharmaceutiques;
• certains produits agricoles.

Valorisation de la matière organique

La matière organique (ex. : les résidus alimentaires ou de jardinage) possède un potentiel important de mise en valeur, ce qui évite son élimination. Sa collecte et sa valorisation par les municipalités ne font pas l’objet d’obligations particulières, bien qu’elles soient généralement encouragées par des incitatifs (ex. : redevances à l’élimination des matières résiduelles).

La valorisation des matières résiduelles fertilisantes (ex. : les boues issues du traitement des eaux usées), notamment par l’épandage, doit respecter certaines normes, dont des teneurs maximales en contaminants (ex. : les substances perfluoroalkylées et polyfluoroalkylées, ou « SPFA ») ^{Lire le contenu de la note numéro 12} .

Élimination

En matière d’élimination, le gouvernement dispose de plusieurs pouvoirs réglementaires ^{Lire le contenu de la note numéro 13} , dont les suivants :

• Prévoir le versement de redevances d’élimination en vue de protéger l’environnement et de faciliter l’atteinte des objectifs de la politique gouvernementale ^{Lire le contenu de la note numéro 14} .
• Définir les conditions de localisation, d’implantation et d’exploitation applicables aux différentes techniques de traitement, d’entreposage et d’élimination permises, dont les lieux d’enfouissement et les installations d’incinération de matières résiduelles ^{Lire le contenu de la note numéro 15} .

La plupart des interventions en matière d’élimination nécessitent une autorisation ministérielle ^{Lire le contenu de la note numéro 16} . En outre, l’établissement et l’agrandissement des lieux d’enfouissement sont assujettis à la procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement ^{Lire le contenu de la note numéro 17} .

Certaines matières résiduelles ne peuvent être éliminées dans un lieu d’enfouissement ou font l’objet d’un encadrement particulier, notamment :

• les matières résiduelles générées hors du Québec;
• les pesticides;
• les déjections animales ^{Lire le contenu de la note numéro 18} ;
• les déchets biomédicaux ^{Lire le contenu de la note numéro 19} ;
• les sols contaminés ^{Lire le contenu de la note numéro 20} ;
• les carcasses de véhicules automobiles et les pneus hors d’usage ^{Lire le contenu de la note numéro 21} .

Matières dangereuses résiduelles

En raison des risques pour l’environnement et la santé des personnes, l’entreposage, le transport et l’élimination des matières dangereuses (ex. : huiles usées, hydrocarbures, produits toxiques) sont assujettis à des mesures d’encadrement particulières ^{Lire le contenu de la note numéro 22} .

Le gouvernement régit notamment l’entreposage, la manutention, l’utilisation, la fabrication, la vente, le traitement et l’élimination de matières dangereuses ^{Lire le contenu de la note numéro 23} . À cette fin, il :

• détermine des normes d’exploitation et d’aménagement des lieux de dépôt définitif des matières dangereuses;
• encadre les rejets accidentels;
• prévoit des exigences relatives à la traçabilité des matières;
• subordonne l’exploitation de toute installation d’élimination de matières dangereuses à l’obligation que soient constituées des garanties financières;
• impose une redevance aux lieux d’élimination de matières dangereuses pour encourager la réduction des volumes et financer des solutions innovantes (à compter de 2027);
• détermine les activités qui nécessitent la préparation d’un plan de gestion des matières dangereuses par les personnes qui exercent ces activités.

Le plan de gestion des matières résiduelles et le schéma d’aménagement et de développement (SAD) sont les principaux outils de planification pertinents dans ce domaine. Ceux-ci sont mis en œuvre par l’entremise de la réglementation municipale.

Plan de gestion des matières résiduelles

Une MRC ^{Lire le contenu de la note numéro 24} doit élaborer et maintenir en vigueur un plan de gestion des matières résiduelles (PGMR) ^{Lire le contenu de la note numéro 25} . Plusieurs MRC peuvent s’entendre pour établir conjointement un PGMR.

Une municipalité locale peut, avec le consentement de la MRC dont elle fait partie, être exclue du PGMR de cette MRC pour être couverte par celui d’une autre MRC, dans la mesure où celle-ci y consent. Par ailleurs, une MRC est autorisée à déléguer à une régie intermunicipale, ou à tout autre regroupement municipal, la responsabilité d’élaborer un PGMR.

Objectifs et contenu du PGMR

Le PGMR doit favoriser l’atteinte des objectifs de la Politique québécoise de gestion des matières résiduelles. À cet effet, RECYC-QUÉBEC est responsable d’évaluer la conformité du projet de PGMR à cette politique.

Un PGMR doit notamment comprendre :

• une description de son territoire d’application et une mention des municipalités visées;
• un inventaire des matières résiduelles produites sur le territoire de ces municipalités;
• un énoncé des orientations et des objectifs à atteindre en matière de récupération, de valorisation et d’élimination des matières résiduelles, ainsi qu’une description des services à offrir pour atteindre ces objectifs;
• un recensement des installations de gestion des matières résiduelles présentes sur le territoire;
• la mention des nouvelles installations que nécessite l’atteinte des objectifs, s’il y a lieu;
• la possibilité d’utiliser des installations situées à l’extérieur du territoire, s’il y a lieu;
• des prévisions budgétaires, un calendrier et des mécanismes de suivi pour sa mise en œuvre.

Élimination des matières provenant de l’extérieur du territoire

Une MRC peut limiter voire interdire l’élimination, sur son territoire, de matières résiduelles provenant de l’extérieur de celui-ci. Le cas échéant, elle doit faire état de son intention dans le plan et indiquer, s’il s’agit d’une limitation, la quantité de matières résiduelles visée. Dans son examen de la conformité du PGMR, RECYC-QUÉBEC évaluera alors cette intention dans une perspective de santé ou de sécurité publique. Enfin, lorsque le PGMR entre en vigueur, la MRC doit adopter un règlement en ce sens ^{Lire le contenu de la note numéro 26} .

Prise en compte du schéma d’aménagement et de développement

La MRC n’est pas tenue de prendre en compte le SAD dans l’élaboration de son PGMR. Toutefois, dans une perspective de planification intégrée, il est fondamental de considérer les objectifs du SAD portant, par exemple, sur les affectations, les perspectives de développement et la protection des milieux sensibles.

Participation citoyenne

La MRC doit mettre en place des mécanismes adéquats favorisant la participation des citoyennes et citoyens lors de l’élaboration du PGMR et du suivi de sa mise en œuvre. La consultation doit comprendre au moins une assemblée publique sur le territoire d’application du PGMR; celle-ci doit être suivie d’un rapport présentant les observations recueillies auprès du public et les modalités de la consultation publique.

Modification et révision

Un PGMR peut être modifié à tout moment et doit être révisé tous les sept ans. La procédure pour la révision d’un PGMR est la même que celle menant à son adoption (ex. : participation citoyenne, évaluation de la conformité par RECYC-QUÉBEC).

Obtention de renseignements

Pour obtenir l’information qu’elle estime nécessaire à l’établissement ou à la révision du PGMR, une MRC peut exiger d’une municipalité ou d’une personne de son territoire tout renseignement sur l’origine, la nature, les quantités, la destination et les modalités de récupération, de valorisation ou d’élimination des matières que cette municipalité ou cette personne produit, remet à un tiers ou prend en charge.

Effets du PGMR

Le PGMR lie les municipalités situées sur son territoire d’application. Ces dernières ont deux obligations :

• Prendre les mesures nécessaires à sa mise en œuvre sur leur territoire;
• Assurer la conformité de leur réglementation aux dispositions du PGMR dans les 12 mois suivant son entrée en vigueur.

Planification territoriale et réglementation d’urbanisme

La planification régionale de la gestion des matières résiduelles s’appuie notamment sur un recensement des équipements existants et des besoins de valorisation et d’élimination sur le territoire. Ensuite, s’il y a lieu, des espaces susceptibles d’accueillir ces activités sont déterminés.

Le SAD doit décrire son interrelation avec tout autre document de planification que la MRC est tenue d’élaborer ^{Lire le contenu de la note numéro 27} , dont le PGMR.

Gestion des contraintes

Le SAD doit notamment :

• définir les grands projets d’infrastructures et d’équipements utiles ou nécessaires à la poursuite des orientations et des objectifs et à l’atteinte des cibles de la MRC;
• identifier les parties de territoire où l’occupation du sol est soumise à des contraintes en raison de la proximité avec un lieu ou une activité. Ces contraintes peuvent être liées à la sécurité publique, à la santé publique ou au bien-être général.

Le principe de réciprocité vise à ce que les normes régissant les établissements et les activités pouvant générer des contraintes s’appliquent aussi lors de l’implantation d’usages sensibles près de tels établissements ou activités. En introduisant ce principe dans le SAD, la réglementation d’urbanisme qui en découle atténue les risques pour la santé et la sécurité publiques de même que les nuisances associées aux activités de gestion des matières résiduelles.

Cette approche permet notamment d’offrir un milieu de vie de qualité à une collectivité tout en garantissant aux établissements qui sont des sources de contraintes l’espace nécessaire pour mener à bien leurs activités sans nuire au voisinage.

Ainsi, il est habituellement attendu que le règlement de zonage :

• régisse ou prohibe les usages sensibles dans les secteurs de contraintes, compte tenu de la proximité, actuelle ou projetée, d’installations de gestion des matières résiduelles;
• établisse des distances séparatrices entre les installations de gestion des matières résiduelles et les usages sensibles sur le territoire, ou prévoie des mesures d’atténuation.

La MRC peut également baliser les usages sensibles à proximité des installations de gestion des matières résiduelles en adoptant un règlement régional relatif à la gestion des contraintes.

À noter que les installations à considérer par la réglementation d’urbanisme peuvent être inactives (ex. : un ancien lieu d’enfouissement).

Gestion de l’urbanisation

Plusieurs éléments du SAD permettent d’orienter l’urbanisation : les périmètres urbains, les densités d’occupation, les parties de territoire à consolider, les affectations du sol, etc.

Ultimement, ce contenu façonne l’occupation du territoire et les services aux citoyennes et citoyens. Ainsi, il peut avoir des incidences sur les besoins en gestion des matières résiduelles (ex. : la collecte et le transport, les installations de tri et de valorisation).

Dans ce contexte, une vision d’ensemble de la gestion des matières résiduelles et de l’urbanisation permettra d’anticiper des enjeux comme :

• l’augmentation des besoins et la capacité des installations à recevoir un volume accru de matières résiduelles;
• les distances à parcourir pour la collecte des matières et les inconvénients potentiels associés à la circulation des véhicules lourds;
• les défis d’implantation de nouvelles installations sur le territoire.

En somme, la gestion de l’urbanisation et celle des matières résiduelles s’influencent mutuellement; par conséquent, elles ont avantage à être planifiées de façon intégrée.

Les municipalités locales peuvent intervenir et adopter des règlements dans le domaine de l’environnement ^{Lire le contenu de la note numéro 28} , notamment pour établir, modifier ou exploiter un service public de gestion des matières résiduelles ^{Lire le contenu de la note numéro 29} . Les municipalités locales peuvent donc pourvoir à la collecte et au transport des matières résiduelles, ainsi qu’établir et exploiter des infrastructures associées à la récupération, au conditionnement ou à l’élimination de ces matières (centres de tri, usines de biométhanisation, lieux d’enfouissement, etc.).

Une municipalité peut confier l’exploitation de son système d’élimination ou de valorisation des matières résiduelles à un tiers ^{Lire le contenu de la note numéro 30} . Un contrat en ce sens peut également prévoir que ce tiers assure le financement de certains travaux (ex. : amélioration d’installations).

Dans une perspective de saine gestion des matières résiduelles, les municipalités locales peuvent, entre autres :

• adopter un règlement concernant la gestion des matières résiduelles ^{Lire le contenu de la note numéro 31} , notamment quant aux modalités de la collecte; ce règlement doit être conforme au PGMR applicable;
• exploiter un écocentre ou un autre lieu de transbordement;
• acquérir et distribuer des contenants pour la collecte des matières;
• pourvoir à la collecte des déchets solides volumineux.

Habituellement, les municipalités financent ces dépenses soit par une taxe, soit par une tarification pouvant différer selon la catégorie d’usages.

Coopération intermunicipale et prise en charge de la MRC

Les exigences, les coûts et les objectifs de rentabilisation inhérents à plusieurs activités de gestion des matières résiduelles, surtout l’élimination, incitent parfois les municipalités à privilégier la coopération intermunicipale pour aborder la question de manière concertée ou se doter des équipements nécessaires. Par exemple, en se regroupant pour se doter d’un site, les municipalités peuvent réduire leurs coûts de transport et contrôler la durée de vie de ce site, surtout si elles ont adopté des mesures de réduction des quantités à éliminer.

Par ailleurs, une MRC peut déclarer sa compétence dans le domaine de la gestion des matières résiduelles à l’égard des municipalités locales situées sur son territoire ^{Lire le contenu de la note numéro 32} . Le cas échéant, les pouvoirs des municipalités locales en ce domaine sont confiés à la MRC. Cela peut favoriser la mise en œuvre d’une approche régionalisée.

Pouvoir relatif aux lieux de retour des contenants consignés

Afin de faciliter l’implantation des lieux de retour des contenants consignés, les municipalités peuvent, par règlement, permettre l’octroi de permis pour l’utilisation de terrains ou la construction, la modification ou l’occupation de bâtiments destinés à l’établissement ou au maintien des installations requises pour le retour des contenants consignés ^{Lire le contenu de la note numéro 33} . Ce pouvoir s’exerce malgré tout autre règlement municipal; il permet donc de déroger à certaines normes applicables dans les règlements d’urbanisme en vigueur, comme :

• les usages autorisés ou prohibés;
• les constructions accessoires autorisées dans une zone;
• les normes d’implantation et d’intégration architecturale des bâtiments;
• les normes d’aménagement des terrains.