Accès public aux lacs et aux cours d’eau – Guide La prise de décision en urbanisme

Les MRC doivent identifier les lacs et les cours d’eau (ci-après « plans d’eau ») présentant un intérêt récréatif afin d’assurer qu’ils sont accessibles à la population. Pour leur part, les municipalités locales disposent de différents outils pour acquérir et aménager des accès publics aux plans d’eau. De telles installations municipales peuvent être financées, entre autres, par un mode de tarification. Certains aspects de l’accès aux plans d’eau peuvent également être réglementés.

La proximité entre les plans d’eau et les milieux de vie est reconnue comme exerçant une influence positive sur le bien-être des populations.

Les activités nautiques et aquatiques, telles que la baignade, la navigation de plaisance ou la pêche récréative, requièrent souvent un accès public aux plans d’eau. Dans certains cas, ces activités nécessitent également des aménagements et des équipements particuliers. Par ailleurs, l’accès à l’eau peut être assujetti à des contraintes relatives à la sécurité des personnes et à la protection de l’environnement.

Ainsi, les municipalités peuvent intervenir sur certains aspects liés à l’accessibilité des plans d’eau, dont le lotissement des propriétés riveraines, la tarification des équipements publics et les modalités d’accès.

Au Québec, l’eau est reconnue comme un bien d’usage commun ^{Lire le contenu de la note numéro 1} et toute personne peut circuler sur les cours d’eau et les lacs sous certaines conditions, dont celle de pouvoir y accéder légalement ^{Lire le contenu de la note numéro 2} (ex. : ne pas circuler sans autorisation sur un terrain privé).

Un accès public peut être défini comme étant tout terrain riverain de tenure publique, c’est-à-dire de propriété municipale ou gouvernementale, permettant à la population d’accéder à un plan d’eau et d’y circuler. Il ne s’agit pas nécessairement d’un accès sans restriction : des conditions peuvent s’appliquer en vertu de la réglementation en vigueur (ex. : des conditions d’utilisation des installations, des heures de fréquentation des lieux).

L’accès public à un plan d’eau peut prendre différentes formes : une plage publique, un quai ou une jetée, une rampe de mise à l’eau, une marina, un parc riverain, etc. La présence d’installations permettant la mise à l’eau d’embarcations n’est pas requise pour qu’un terrain constitue un accès public à l’eau. De même, un terrain peut contribuer à l’accès à un plan d’eau sans être aménagé exclusivement à cette fin.

À titre d’exemple, un sentier riverain permettant de côtoyer le plan d’eau génère aussi des bienfaits pour les personnes (ex. : îlots de fraîcheur, proximité avec la nature) et pourrait être considéré comme un accès public.

Les municipalités ont compétence en matière de loisirs et de parcs ^{Lire le contenu de la note numéro 3} , tandis que les MRC peuvent établir des parcs régionaux ^{Lire le contenu de la note numéro 4} . À ce titre, elles peuvent aménager et exploiter des accès publics aux plans d’eau et acquérir les terrains riverains nécessaires, de gré à gré ou par expropriation.

De plus, les municipalités disposent de certains outils fonciers leur permettant de devenir propriétaires de terrains riverains ou de servitudes :

• La cession gratuite d’une partie d’un terrain visé par une demande d’opération cadastrale, dans l’objectif spécifique d’en faire un accès public à un plan d’eau;
• La contribution aux fins de parcs, terrains de jeux et espaces naturels. Par cet outil, une municipalité peut, par exemple, exiger qu’une ou un propriétaire lui cède jusqu’à 10 % de la superficie d’un terrain qu’elle ou il lotit.

Cession liée à l’approbation d’un plan de lotissement

Une municipalité peut exiger, comme condition préalable à la délivrance d’un permis de lotissement, qu’une ou un propriétaire s’engage à lui céder gratuitement un terrain (ou une servitude) destiné à permettre un accès public à un plan d’eau ^{Lire le contenu de la note numéro 5} . Ce pouvoir est étroitement associé à celui relatif aux contributions aux fins de parcs, terrains de jeux et espaces naturels.

Par leur règlement de lotissement, les municipalités peuvent déterminer les situations requérant un tel engagement, ainsi que les conditions et modalités de la cession du terrain ou de la servitude. À titre d’exemple, une municipalité pourrait exiger que le terrain devant être cédé soit contigu au plan d’eau et comprenne une portion riveraine minimale fixée par son règlement.

La superficie du terrain devant être cédée est toutefois limitée à 10 % de celle de l’ensemble des terrains visés par l’opération cadastrale, et cette proportion tient compte de toute cession de terrain ou de toute contribution financière exigée à des fins de parcs, de terrains de jeux ou d’espaces naturels. Une harmonisation des exigences prévues par ces deux pouvoirs est donc requise.

Contribution aux fins de parcs, terrains de jeux et espaces naturels

Par ailleurs, la loi permet l’utilisation des sommes prélevées à des fins de parcs, de terrains de jeux et d’espaces naturels pour l’achat ou l’aménagement de terrains permettant l’accès public à un plan d’eau ^{Lire le contenu de la note numéro 6} . Cet aménagement peut comprendre la construction, sur le terrain, d’un bâtiment dont l’usage est inhérent à l’utilisation ou au maintien de l’accès au plan d’eau (ex. : bâtiment d’accueil).

Dans ce contexte, en fonction de leurs besoins en matière d’accès public aux plans d’eau, les municipalités peuvent utiliser l’un ou l’autre de ces pouvoirs réglementaires ou les combiner. Une municipalité pourrait définir ses besoins (ex. : l’aménagement d’un parc riverain ou l’installation d’une rampe de mise à l’eau) et indiquer, dans sa réglementation, qu’une contribution financière est exigible dans certaines circonstances, tandis que la cession d’un terrain ou d’une servitude l’est dans d’autres.

Le schéma d’aménagement et de développement (SAD) de la MRC doit identifier tout plan d’eau qui présente un intérêt récréatif en vue d’assurer son accessibilité au public ^{Lire le contenu de la note numéro 7} . L’intérêt récréatif des plans d’eau peut varier selon différentes caractéristiques, comme :

• leur superficie;
• leur profondeur;
• leur localisation;
• la qualité de l’eau.

Le cas échéant, il est pertinent que la MRC se dote de critères (ex. : la santé générale du plan d’eau, la proximité avec des milieux habités) pour identifier les plans d’eau à cibler ou les secteurs propices à l’aménagement d’accès publics.

De façon accessoire, la MRC peut intégrer dans son SAD des orientations, des objectifs, des mesures et des critères liés à la mise en valeur des plans d’eau sur son territoire.

Enfin, le document complémentaire du SAD doit exiger l’adoption, par les municipalités, de dispositions réglementaires visant la cession d’une partie de terrain comme condition d’approbation d’une opération cadastrale ^{Lire le contenu de la note numéro 8} . Afin d’éviter que l’ensemble des terrains riverains soit privatisé, cette exigence doit minimalement être appliquée autour des plans d’eau d’intérêt récréatif déterminés par la MRC. Par exemple, une MRC pourrait demander que le règlement de lotissement de chaque municipalité exige la cession d’une partie d’un terrain pour toute opération cadastrale d’envergure autour des plans d’eau dont l’accès public est absent ou insuffisant.

Lorsqu’une municipalité met des installations à la disposition du public, telles que des rampes de mise à l’eau, des quais ou des plages publiques, elle peut financer ces services au moyen d’un mode de tarification ^{Lire le contenu de la note numéro 9} .

Un mode de tarification peut, par exemple, être un prix exigé de façon ponctuelle ou sous forme d’abonnement pour l’utilisation d’un bien ou d’un service. La municipalité doit s’assurer qu’il existe un lien avec le bénéfice reçu par le payeur.

Par ailleurs, une certaine souplesse demeure applicable dans l’utilisation de la tarification par une municipalité. En effet, le règlement de tarification peut prévoir des catégories de biens, de services, d’activités, de quotes-parts, de contributions ou de bénéficiaires. Le règlement peut aussi permettre la combinaison de catégories et établir des règles distinctes selon les différentes catégories ou combinaisons.

De plus, la tarification peut être modulée pour prendre en compte certaines situations, par exemple pour donner préséance aux résidentes, résidents et aux contribuables de la municipalité, ou pour s’adapter à une forte demande.

Ainsi, une municipalité peut prévoir une différence entre le tarif imposé aux personnes résidentes et celui imposé aux personnes non résidentes. Cela peut être pertinent lorsqu’une partie du coût d’un service est supportée par les résidentes et résidents à même la taxe foncière générale, ou encore dans des situations de fort achalandage.

Cela dit, considérant le caractère collectif des plans d’eau, les municipalités devraient être particulièrement vigilantes; il importe que leurs pratiques tarifaires soient cohérentes avec les bénéfices reçus par les utilisatrices et utilisateurs des accès publics.

En outre, les municipalités peuvent recourir à des mécanismes de coopération intermunicipale lorsqu’elles souhaitent mettre en commun des infrastructures d’accès aux plans d’eau qui bénéficient à la population de plusieurs d’entre elles. Cette option peut être pertinente pour éviter l’imposition de tarifs accrus aux personnes non résidentes, notamment lorsqu’un plan d’eau possède un attrait régional.

Les règlements d’urbanisme, notamment le règlement de zonage, permettent aux municipalités d’encadrer l’utilisation des propriétés riveraines des plans d’eau. Ces règlements peuvent porter sur des éléments qui ont des incidences sur l’accessibilité des plans d’eau, par exemple :

• les usages autorisés ou prohibés (ex. : des usages récréotouristiques, comme une base de plein air ou une marina);
• les constructions ou les ouvrages permis (ex. : les quais, les rampes de mise à l’eau);
• l’accès des véhicules aux terrains et l’implantation des aires de stationnement.

Des normes gouvernementales en matière de gestion des milieux hydriques (rives, zones inondables, etc.) s’appliquent également aux activités réalisées autour des plans d’eau.

Dans le respect des compétences des différents paliers de gouvernement, les municipalités peuvent aussi réglementer certains objets relatifs à l’accès aux plans d’eau. Cette réglementation peut avoir, entre autres, des fins de sécurité publique, de protection de l’environnement ou de gestion des nuisances ^{Lire le contenu de la note numéro 10} . À titre d’exemples, les municipalités peuvent :

• régir les endroits donnant accès à un plan d’eau;
• déterminer les situations où la mise à l’eau d’une embarcation est assujettie à l’obtention d’un permis;
• exiger le nettoyage des embarcations avant toute mise à l’eau pour lutter contre la propagation des espèces exotiques envahissantes.

Notons que la navigation est une compétence fédérale et qu’à ce titre, par le passé, des tribunaux se sont prononcés sur la validité de certains règlements municipaux touchant la navigation de plaisance. Pour en savoir davantage, consultez la fiche Compétences fédérales et pouvoirs municipaux.