Règlement sur les projets particuliers – Guide La prise de décision en urbanisme

Le règlement sur les projets particuliers de construction, de modification ou d’occupation d’un immeuble (PPCMOI) permet à un conseil municipal d’évaluer, au cas par cas, la pertinence d’autoriser la réalisation d’un projet malgré le fait qu’il déroge à l’un ou plusieurs règlements d’urbanisme de la municipalité. Cette évaluation s’appuie sur les critères prévus dans le règlement et des objectifs du plan d’urbanisme. Lorsqu’il autorise un projet, le conseil peut assortir sa décision de diverses conditions ^{Lire le contenu de la note numéro 1} .

Le règlement sur les projets particuliers est un outil intéressant pour faciliter la mise en valeur d’emplacements où le zonage traditionnel peut s’avérer trop rigide. C’est le cas, par exemple, lors de la reconversion d’immeubles ou du réaménagement de terrains vacants situés dans un tissu urbain consolidé (ex. : un centre-ville).

Il s’agit d’un instrument de choix pour les projets de grande envergure ou présentant des complexités particulières, comme certains projets institutionnels.  

Cet outil réglementaire permet d’autoriser un projet qui n’est pas conforme à la réglementation, mais qui respecte les objectifs du plan d’urbanisme, sans devoir modifier les normes générales relatives aux usages, aux dimensions ou à l’implantation.

Il s’agit d’un encadrement du développement urbain au cas par cas, relevant d’une logique de « zonage par projet », puisque les règles particulières autorisées s’appliquent au projet approuvé plutôt qu’à l’ensemble de la zone où il est situé. Dans les faits, son effet se rapproche de celui d’une modification réglementaire conçue spécifiquement pour un projet particulier.

Un règlement sur les PPCMOI doit prévoir :

• le territoire d’application du règlement, c’est-à-dire les parties du territoire municipal où un projet particulier peut être autorisé;
  • il n’est pas nécessaire que ce territoire corresponde aux zones du règlement de zonage;
  • aucun projet particulier ne peut être autorisé dans une partie de territoire où l’occupation du sol est soumise à des contraintes particulières pour des raisons de sécurité publique.
• les critères d’évaluation de chaque demande d’autorisation;
• la procédure applicable aux demandes d’autorisation d’un projet, notamment les documents et renseignements qui doivent les accompagner.

Le règlement peut définir des catégories de projets et prévoir des règles différentes pour chacune d’elle et selon les parties du territoire visées. Celles-ci peuvent ainsi être adaptées à des contextes variés. Les catégories retenues peuvent être très générales ou très détaillées, mais on peut imaginer qu’une municipalité prévoie des règles différentes selon les trois grands types de projets associés à cet outil : une nouvelle construction, la modification d’un immeuble existant (ex. : rénovation majeure, agrandissement) ou un changement à l’occupation (ex. : permettre un usage généralement prohibé dans la zone, sans modifier le bâtiment où il sera exercé).

Il n’est pas nécessaire de préciser les types de projets pouvant faire l’objet d’une autorisation en vertu du règlement. Toutefois, une municipalité peut choisir d’encadrer davantage les projets qu’elle souhaite considérer selon les différentes parties de son territoire.  

Il n’est pas non plus nécessaire de préciser les dispositions des règlements d’urbanisme pour lesquelles le conseil peut accorder des dérogations.  

Compte tenu de la nature des projets particuliers, il est pertinent de prévoir des règles encadrant la présentation et l’évaluation des demandes, notamment en ce qui concerne les renseignements à fournir. Par exemple :

• Le plan d’arpentage du terrain;
• Le plan d’implantation au sol des bâtiments existants et à venir ainsi que leur insertion dans la trame urbaine;
• Les éléments du projet qui dérogent aux règlements d’urbanisme, par exemple :
  • La densité d’occupation du sol;
  • La volumétrie des constructions existantes et projetées;
  • Les espaces de stationnement;
  • L’aménagement des espaces extérieurs.
• Les études nécessaires à l’évaluation du projet telles que celles relatives à l’ensoleillement, au vent, à la sécurité et à la fonctionnalité du réseau routier, au bruit et aux émanations ou aux activités agricoles.

Enfin, le règlement doit s’appuyer sur une vision claire du territoire auquel il s’applique. L’utilisation de cette technique discrétionnaire nécessite une réflexion préalable sur la vocation et l’évolution souhaitées des secteurs visés afin de définir des critères d’évaluation cohérents permettant d’encadrer et d’évaluer adéquatement les projets particuliers. À cet égard, les projets autorisés devront respecter les objectifs du plan d’urbanisme (voir plus bas).

Une municipalité qui souhaite adopter et appliquer un règlement sur les projets particuliers doit être dotée d’un comité consultatif d’urbanisme.

L’adoption et la modification d’un règlement sur les projets particuliers sont assujetties aux procédures usuelles prévues pour tous les règlements d’urbanisme. Cela inclut les obligations en matière de consultation publique et de conformité au schéma d’aménagement et de développement.

Le règlement n’est pas susceptible d’approbation référendaire.

Une fois le règlement sur les projets particuliers en vigueur, le conseil peut se prononcer sur toute demande d’autorisation présentée conformément à ses dispositions. Toutefois, avant de rendre sa décision, il doit obtenir l’avis du comité consultatif d’urbanisme.

Respect des objectifs du plan d’urbanisme

La technique des projets particuliers offre une grande flexibilité en permettant à une municipalité de déroger à sa propre réglementation d’urbanisme. Toutefois, ces dérogations ne doivent pas aller à l’encontre de la vision de planification territoriale de la municipalité. Ainsi, tout projet particulier doit respecter les objectifs du plan d’urbanisme pour être autorisé.

Il ne s’agit pas d’exiger une conformité parfaite à tous les détails du plan d’urbanisme, mais plutôt de s’assurer qu’un projet, même dérogatoire, ne compromet pas l’atteinte de ses objectifs ni leur mise en œuvre.

Par exemple, les projets suivants pourraient être jugés incompatibles :

• un projet dont la volumétrie ou l’intensité d’occupation est inférieure à la norme de zonage dans un secteur visé par des objectifs de densification;
• un projet commercial comprenant une vaste superficie de stationnement de surface dans un secteur où la réduction des îlots de chaleur constitue un objectif d’aménagement;
• une activité industrielle incompatible avec les objectifs de protection ou de mise en valeur patrimoniale d’un secteur.

Respect des critères d’évaluation

L’évaluation d’une demande d’autorisation d’un projet particulier permet de déterminer si le projet est acceptable, avant de l’approuver. Cette analyse tient compte des caractéristiques du site et des répercussions du projet sur le voisinage.

Chaque demande est évaluée selon les critères prévus dans le règlement sur les PPCMOI. Par exemple, ces derniers peuvent porter sur :

• La compatibilité des occupations prévues avec le milieu d’insertion;
• Les qualités d’intégration du projet sur le plan de l’implantation, de la volumétrie, de la densité et de l’aménagement des lieux;
• Les propositions de mise en valeur des espaces extérieurs et des plantations;
• Les propositions d’intégration ou de démolition des constructions existantes ainsi que les mesures de conservation ou de mise en valeur d’éléments architecturaux d’intérêt;
• Les conséquences sur l’environnement, notamment en ce qui concerne l’ensoleillement, le vent, le bruit, les émanations et la circulation;
• La qualité de l’organisation fonctionnelle du projet, entre autres, le stationnement, l’accès et la sécurité.

Décision du conseil et conditions associées à une autorisation

La décision du conseil est rendue par résolution. Selon qu’elle autorise ou refuse le projet, cette dernière doit contenir certains éléments :

• Décision positive : la résolution doit énoncer les conditions applicables à la réalisation du projet. Celles-ci peuvent être de toute nature, pourvu qu’elles relèvent des compétences de la municipalité. Il n’est pas nécessaire que la municipalité ait adopté un règlement sur la matière visée pour imposer une telle condition. Par exemple, même en l’absence d’un règlement portant sur les nuisances, une municipalité pourrait imposer des restrictions concernant le bruit à certaines heures.
• Décision négative : la résolution doit contenir les motifs du refus, notamment en précisant quels critères du règlement ou quels objectifs du plan d’urbanisme ne sont pas respectés.

Voici quelques exemples de conditions qu’un conseil pourrait imposer :

• Pour un projet de reconversion et d’agrandissement d’un immeuble institutionnel patrimonial en copropriété résidentielle comprenant des espaces commerciaux au rez-de-chaussée, le conseil pourrait imposer des conditions relatives à la restauration du bâtiment patrimonial, à l’implantation du bâtiment, à sa hauteur maximale et à l’emplacement des accès pour les véhicules.
• Pour un projet de reconversion d’un immeuble en hôtel, le conseil municipal pourrait imposer des conditions quant au coefficient d’occupation des sols, au traitement des espaces vacants, au nombre de cases de stationnement additionnelles à fournir, à l’intégration architecturale et à la prise en charge par le demandeur de certaines dépenses liées à la réalisation du projet.
• Pour un projet de construction immobilier, le conseil pourrait exiger que les plans aient franchi les premières étapes menant éventuellement à une certification verte du bâtiment.

Une résolution peut également exiger des garanties financières ou fixer un délai pour le début des travaux. Elle peut aussi prévoir que le non-respect des conditions dans le délai prescrit entraîne l’annulation de l’autorisation.

Une résolution autorisant un projet particulier est soumise à des procédures semblables à celles applicables à une modification de zonage. Elle doit donc faire l’objet d’une :

• consultation publique;
• analyse de conformité au schéma d’aménagement et de développement de la MRC;
• procédure d’approbation référendaire, lorsqu’applicable.

Consultation publique

Lorsqu’il est favorable au projet particulier proposé, le conseil municipal doit d’abord adopter un projet de résolution accordant la demande d’autorisation. Ce projet de résolution fait ensuite l’objet d’une assemblée publique de consultation.

Le plus tôt possible après l’adoption du projet de résolution, le greffe de la municipalité doit :

• Transmettre à la MRC une copie certifiée conforme du projet de résolution;
• Publier un avis public indiquant la date, l’heure, le lieu et l’objet de l’assemblée publique portant sur le projet de résolution;
  • L’avis doit aussi identifier l’endroit visé pour le projet et mentionner s’il est susceptible d’approbation référendaire;
  • Il doit être publié au moins sept jours avant la date de l’assemblée.
• Installer une affiche ou une enseigne sur le site projeté du projet. Celle-ci doit annoncer la nature de ce dernier et indiquer le lieu où toute personne peut obtenir des renseignements supplémentaires.
  • L’obligation de maintenir l’affiche ou l’enseigne en place prend fin lorsque la municipalité adopte la résolution définitive accordant ou refusant l’autorisation. Toutefois, lorsqu’une approbation référendaire est requise, cette obligation prend fin au terme du processus référendaire.

L’assemblée publique de consultation est tenue par le maire ou par un autre membre du conseil qu’il désigne. Le projet proposé est présenté et les personnes qui désirent s’exprimer sont entendues.

Les obligations de consultation publique, d’avis public et d’affichage sur le site ne s’appliquent pas aux projets d’habitation destinée à des personnes ayant besoin de protection (ex. : maison d’hébergement pour femmes victimes de violence).

Après la consultation publique, le conseil municipal adopte, avec ou sans changement, la résolution accordant la demande d’autorisation. Il peut aussi décider de refuser le projet.

Pour en savoir davantage sur les obligations en matière de consultation publique, consultez la fiche Mécanismes de participation publique en matière d’aménagement et d’urbanisme.

Analyse de conformité au schéma d’aménagement et de développement de la MRC

L’analyse de conformité au schéma d’aménagement et de développement de la MRC d’une résolution autorisant un projet particulier s’effectue de la même façon que celle d’un règlement d’urbanisme.

Le greffe de la municipalité transmet à la MRC une copie certifiée conforme de la résolution autorisant la demande.

Lorsque la résolution est susceptible d’approbation référendaire, le conseil municipal peut décider de la transmettre à la MRC seulement après cette étape. Ainsi, l’analyse de conformité au schéma et la procédure référendaire peuvent être réalisées en parallèle ou de façon successive.

Dans les deux scénarios, la MRC dispose ensuite de 120 jours pour donner son avis sur la conformité de la résolution au schéma.

Procédure d’approbation référendaire

Pour être susceptible d’approbation référendaire, une résolution autorisant un projet particulier doit :

• accorder une dérogation à une disposition du règlement de zonage qui est elle-même susceptible d’approbation référendaire;
• ne pas viser un projet bénéficiant d’une exemption, soit un :
  • équipement collectif de propriété publique, relatif au secteur de la santé, de l’éducation, de la culture ou des sports et des loisirs (ex. : école, hôpital, musée, théâtre, parc);
  • équipement d’une municipalité, d’une MRC ou d’une communauté métropolitaine (ex. : site d’enfouissement sanitaire, caserne de pompier, bureau d’arrondissement, garage municipal, usine de traitement de l’eau, incinérateur, bibliothèque);
  • projet d’habitation destinée à des personnes ayant besoin d’aide, de protection, de soins ou d’hébergement (ex. : habitation à loyer modique, résidence pour personnes aînées, maison de transition, refuge pour personnes en situation d’itinérance, maison pour femmes victimes de violence conjugale);
  • cimetière.

La procédure référendaire prévue pour les règlements d’urbanisme s’applique avec les adaptations requises. Voici quelques approches à privilégier dans le contexte de ces adaptations :

• Les demandes de référendum portent sur la résolution dans son ensemble;
  • L’avis public peut énoncer les dérogations accordées qui rendent la résolution susceptible d’approbation référendaire, mais il n’est pas requis que les demandes identifient précisément la dérogation pour laquelle un référendum est souhaité;
  • Conséquemment, le nombre de demandes requis par zone ou secteur de zone se calcule pour la résolution dans son ensemble, sans égard, le cas échéant, aux dérogations particulières identifiées dans les demandes;
• Le bassin référendaire est défini selon les règles applicables à l’objet de zonage visé pour la dérogation. Lorsqu’une même résolution accorde plusieurs dérogations, il comprend l’ensemble des zones et des secteurs de zone concernés. Dans la plupart des cas, le bassin référendaire correspondra à la zone visée par le projet ainsi qu’aux zones contigües.

Une fois que le conseil a adopté la résolution qui accorde l’autorisation, la municipalité délivre le permis ou le certificat si :

• Les autres conditions applicables sont remplies (ex. : respect des normes d’urbanisme à l’égard desquelles aucune dérogation n’est accordée, plans et documents complets, frais de traitement payés);
• Toute condition exigée par la résolution du conseil et devant être remplie au moment de la demande de permis ou de certificat est remplie.