Droits acquis en urbanisme – Guide La prise de décision en urbanisme

Les droits acquis en urbanisme protègent les lots, les constructions et les usages existants lors de changements à la réglementation municipale, en permettant leur maintien même s’ils ne respectent pas les nouvelles règles en vigueur.

Il s’agit d’un principe essentiel en urbanisme afin d’éviter de porter préjudice aux personnes dont les activités étaient conformes au moment où elles ont été initiées. Toutefois, les municipalités ont une marge de manœuvre et peuvent régir certains aspects des droits acquis par l’entremise de leurs règlements d’urbanisme.

Puisque les règles d’urbanisme évoluent généralement plus rapidement que le cadre bâti et les activités exercées sur le territoire, les changements à la réglementation peuvent rendre des lots, des constructions et des usages existants non conformes.

Dans ce contexte, le droit acquis permet, sous certaines conditions, de maintenir une situation de fait et d’en jouir malgré sa non-conformité. La reconnaissance du droit repose sur le principe selon lequel les lois et règlements ne sont généralement pas rétroactifs, c’est-à-dire qu’ils ne peuvent porter atteinte à des situations existantes avant leur entrée en vigueur, à moins que le cadre légal ne le prévoie expressément.

Les municipalités peuvent néanmoins adopter des règles particulières afin d’encadrer les lots, les constructions et les usages dérogatoires protégés par droits acquis.

Une telle réglementation permet alors de :

• clarifier les règles applicables aux droits acquis et faciliter le règlement des litiges lorsqu’un droit acquis est revendiqué;
• favoriser l’extinction progressive de constructions et d’usages devenus incompatibles avec les caractéristiques d’un secteur ou le développement envisagé pour celui-ci.

La loi ne détermine pas ce qui constitue un droit acquis; il s’agit d’un concept principalement jurisprudentiel, c’est-à-dire qui résulte des décisions des tribunaux.

Certaines balises se dégagent de la jurisprudence en matière de droits acquis, notamment en ce qui concerne leur naissance, leur portée et leur extinction.

Naissance d’un droit acquis

Les droits acquis découlent généralement d’une situation établie légalement avant l’entrée en vigueur d’une nouvelle réglementation, par exemple à la suite d’une autorisation municipale (délivrance d’un permis ou d’un certificat) ou par le début d’une activité conforme aux règles alors en vigueur.

Lorsqu’une autorisation municipale est requise, le droit acquis est généralement reconnu dès qu’une demande de permis ou de certificat substantiellement complète et conforme est transmise à la municipalité. Une modification à la réglementation survenue pendant le processus d’approbation de la demande ne fait pas obstacle à la réalisation de l’activité visée.

De même, une construction ou des travaux n’ont pas à être achevés au moment d’un changement réglementaire pour bénéficier de droits acquis.

Par exemple, si une demande de permis complète et conforme a été déposée pour la construction d’un immeuble de six étages, l’adoption d’un règlement limitant la hauteur à quatre étages au moment où la demande est en traitement ne fera généralement pas obstacle à la réalisation du projet.

Précision importante : Une construction, un usage ou un lotissement réalisé en contravention à la réglementation d’urbanisme ne crée pas de droit acquis, même si la municipalité l’a toléré ou a délivré une autorisation par erreur.

Règlements à caractère discrétionnaire

Certains pouvoirs permettent à un conseil municipal d’autoriser des projets qui dérogent aux règlements d’urbanisme en vigueur ^{Lire le contenu de la note numéro 1} . Contrairement à une autorisation délivrée sur la seule base de la conformité à des normes, ces pouvoirs impliquent l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire par le conseil municipal.

Un projet réalisé conformément à une telle autorisation et aux conditions qu’elle impose peut prétendre à des droits acquis au même titre que s’il était conforme aux règlements d’urbanisme.

Extinction des droits acquis

Certaines situations peuvent entraîner la perte des droits acquis :

• Droit acquis relatif à un usage : Un droit acquis peut se perdre lorsqu’il y a abandon ou cessation pendant une période significative ou changement de l’usage dérogatoire;
• Droit acquis associé à une construction : Un droit acquis peut se perdre lorsque la construction est détruite, sinistrée ou devenue dangereuse.

Portée des droits acquis

Un droit acquis est limité à la construction ou à l’usage existant avant l’entrée en vigueur du nouveau règlement. Une activité préexistante demeure protégée par droits acquis même si elle s’intensifie, à moins de s’accroître au point de constituer un usage différent.

De plus, le droit acquis concernant un usage se limite à la superficie utilisée et non à l’ensemble du terrain ou à l’ensemble de la superficie du bâtiment.

Par exemple, un restaurant protégé par droits acquis pourrait connaître une augmentation de son volume d’activité (ex. : hausse du nombre de couverts ou heures d’ouverture élargies). En revanche, l’ajout d’une salle de spectacles serait plutôt susceptible de ne pas être protégé par les droits acquis.

Fardeau de la preuve

Le fardeau de la preuve revient toujours à la personne qui prétend jouir d’un droit acquis.

En l’occurrence, si une municipalité refuse de reconnaître l’existence d’un droit acquis et que la ou le propriétaire prétend pour sa part posséder un tel droit, c’est à elle ou lui de s’adresser aux tribunaux afin d’obtenir reconnaissance.

Par exemple, une ou un propriétaire pourrait invoquer l’existence de droits acquis à la suite du refus d’une demande de permis visant l’extension d’une construction dérogatoire, ou dans le cadre d’un recours municipal visant à faire cesser un usage dérogatoire. Il lui reviendrait alors de démontrer l’existence de ces droits acquis.

Absence de droits acquis en matière de sécurité et de gestion des nuisances

Il n’est généralement pas possible d’évoquer des droits acquis à l’égard de normes en matière de sécurité ou de gestion des nuisances.

En outre, une municipalité doit suspendre la délivrance d’un permis ou d’un certificat lorsqu’elle a des motifs sérieux de croire que les usages, activités, constructions ou ouvrages projetés doivent être régis ou prohibés pour des raisons de sécurité publique ^{Lire le contenu de la note numéro 2} .

Lorsqu’un règlement à cet effet est adopté à l’intérieur des 12 mois suivants la demande de permis ou de certificat, celle-ci est traitée en fonction de cette nouvelle réglementation, et non en fonction de la réglementation en vigueur au moment de son dépôt.

La municipalité a des pouvoirs pour encadrer les situations de droits acquis. Pour ce faire, elle peut recourir à son règlement de zonage, à son règlement de lotissement ainsi qu’à son règlement de construction.

Zonage

Par l’entremise de son règlement de zonage ^{Lire le contenu de la note numéro 3} , la municipalité peut régir les constructions et les usages dérogatoires protégés par droits acquis de trois façons :

• Exiger que cesse un usage dérogatoire protégé par droits acquis si cet usage a été abandonné, a cessé ou a été interrompu pendant une période qu’elle détermine. Cette période doit être raisonnable compte tenu de la nature de l’usage, et ne peut être inférieure à six mois.
• Stipuler qu’une construction ou un usage dérogatoire protégé par droits acquis ne peut être remplacé par une autre construction ou un autre usage dérogatoire.
• Interdire l’extension ou la modification d’une construction ou d’un usage dérogatoire protégé par droits acquis. Elle peut aussi établir les conditions en vertu desquelles une construction ou un usage dérogatoire protégé par droits acquis peut être étendu ou modifié.

Par exemple :

• Le conseil municipal peut vouloir empêcher ou limiter l’expansion de certains usages industriels devenus dérogatoires en raison de changements apportés aux usages autorisés dans le secteur. Il peut aussi baliser leur expansion en précisant, par exemple, le pourcentage d’agrandissement possible par rapport à la superficie déjà occupée par l’activité industrielle.
• Dans l’exercice de ses pouvoirs, la municipalité peut établir différentes catégories de constructions et d’usages, et prévoir des règles distinctes pour chacune d’elles.
• La municipalité peut régir, par zones, les conditions particulières d’implantation applicables aux constructions et aux usages sur les lots protégés par droits acquis. Cette possibilité est particulièrement pertinente dans les zones où les dimensions des lots protégés par droits acquis rendent difficile le respect de certaines normes d’implantation des bâtiments, comme les marges de recul, les superficies minimales des constructions au sol ou les coefficients d’occupation d’un bâtiment par rapport au lot.

Limitation des droits acquis en matière d’affichage

Des balises particulières s’appliquent aux droits acquis en matière d’affichage. En effet, un règlement de zonage peut régir les affiches, les enseignes et les panneaux-réclames déjà installés.

Lotissement

Le règlement de lotissement prévoit généralement des dispositions portant sur la superficie et les dimensions des lots. Entre autres, pour chaque zone, ces dispositions peuvent varier en fonction des catégories de constructions ou d’usages ^{Lire le contenu de la note numéro 4} . Un lot dérogatoire est un lot dont la superficie et les dimensions ne sont pas conformes à ces dispositions.

Dans ce contexte, la municipalité peut établir les conditions qui permettent d’agrandir ou de modifier un lot dérogatoire protégé par droits acquis. Ces conditions peuvent varier selon les cas prévus par le règlement de la municipalité.

Par exemple, la municipalité pourrait autoriser l’agrandissement d’un lot dérogatoire lorsque cela est requis pour qu’un commerce aménage une aire de stationnement ou qu’un projet résidentiel puisse respecter certaines dispositions de son règlement de zonage, et ce, même si le nouveau lot continuerait d’être dérogatoire au règlement de lotissement en vigueur.

Construction

Le règlement de construction peut contenir différentes dispositions relatives à :

• la conception des constructions;
• l’utilisation de matériaux;
• l’efficacité énergétique des bâtiments;
• d’autres caractéristiques des constructions.

Il peut également exiger que la reconstruction ou la réfection d’un bâtiment soit effectuée en conformité avec les règlements d’urbanisme en vigueur au moment des travaux ^{Lire le contenu de la note numéro 5} . Cette exigence peut s’appliquer lorsque le bâtiment est détruit ou qu’il a perdu au moins la moitié de sa valeur en raison d’un sinistre ou d’une autre cause (ex. : un dépérissement graduel).

Une municipalité peut toutefois moduler la portée de cette exigence en déterminant les dispositions réglementaires pour lesquelles aucun droit acquis n’est toléré lors de la reconstruction. Il pourrait s’agir, par exemple, des normes relatives :

• à la construction (matériaux et procédés);
• à l’implantation;
• aux dimensions;
• à l’architecture.

Par exemple, si les usages autorisés ne sont pas visés par cette exigence, la ou le propriétaire d’une maison sinistrée (ex. : à la suite d’un incendie), dans une zone où les usages résidentiels ne sont plus autorisés, conserverait un droit de reconstruire une résidence sur son terrain, sous réserve du respect des autres normes en vigueur.  

Par ailleurs, le Code de construction prévoit aussi des règles applicables aux travaux réalisés sur des bâtiments existants. Selon la nature des travaux (ex. : entretien et réparation, transformation, reconstruction), la mise aux normes actuelles n’est pas toujours requise.

Ainsi, les municipalités qui effectuent un renvoi vers les dispositions pertinentes du Code de construction se trouvent à les intégrer pour l’application de leur propre règlement de construction.

Malgré les principes généraux présentés précédemment, certaines dispositions particulières en matière de droits acquis s’appliquent dans les domaines du lotissement et de l’expropriation, et dans la zone agricole.

Lotissement et droits acquis

Les municipalités exigent généralement que chaque bâtiment principal (ex. : une résidence, un commerce) soit érigé sur un lot distinct, conforme à la réglementation de lotissement en vigueur, ou protégé par droits acquis ^{Lire le contenu de la note numéro 6} . Par conséquent, un permis de construction ne peut pas être accordé à l’égard d’un lot dérogatoire qui ne bénéficie pas de droits acquis.  

Un lot dérogatoire constitué à une période où une municipalité n’avait pas de règlement de lotissement est protégé par droits acquis, car aucune norme de lotissement n’était applicable au moment de son enregistrement.

Toutefois, un terrain non cadastré qui a été constitué en lot dérogatoire par l’effet de la rénovation cadastrale ne bénéficie pas de droits acquis, puisqu’il n’a pas fait l’objet d’une opération cadastrale conforme à un règlement de lotissement.

Droits acquis et expropriation partielle

L’expropriation partielle d’un immeuble par une municipalité ou un autre corps expropriant implique qu’une partie résiduelle de l’immeuble demeure la propriété de la personne expropriée (ex. : une partie de terrain, une partie d’un bâtiment).

Comme l’immeuble résiduel est susceptible de devenir dérogatoire à la réglementation d’urbanisme en vigueur, certaines règles viennent préciser les droits afférents à ce résidu d’expropriation ^{Lire le contenu de la note numéro 7} .

Constitution d’un lot

Un permis de lotissement ne peut être refusé par la municipalité pour le seul motif que la superficie ou les dimensions d’un terrain dont une partie a été expropriée ne respectent pas les normes du règlement de lotissement ou d’un règlement de contrôle intérimaire ^{Lire le contenu de la note numéro 8} .

Le cas échéant, le terrain devait respecter la réglementation en vigueur ou être protégé par droits acquis avant d’être partiellement exproprié.

Ainsi, un terrain devenu dérogatoire à la suite d’une expropriation partielle peut néanmoins être constitué en lot.

Création de droits acquis

Une construction, un ouvrage, un usage ou un lot est protégé par droits acquis dès qu’il devient dérogatoire en raison d’une expropriation partielle ^{Lire le contenu de la note numéro 9} .

Pour ce faire, avant l’expropriation, cette construction, cet ouvrage, cet usage ou ce lot devait être conforme à la réglementation applicable ou être protégé par droits acquis.

Par exemple, un bâtiment dont le terrain en façade est exproprié pour élargir une voie publique pourrait ne plus respecter les marges de recul imposées par le règlement de zonage. Le cas échéant, le bâtiment bénéficierait de droits acquis par rapport aux règles d’implantation concernées.

Rétablissement d’une activité sur un lot 

La municipalité peut adopter un règlement afin d’autoriser l’implantation d’une construction, d’un ouvrage ou d’un usage qui se trouvait sur une partie d’immeuble qui a été expropriée. Cette implantation peut être réalisée sur le résidu de l’immeuble ou, si nécessaire, sur un immeuble adjacent. Le cas échéant, elle est autorisée malgré tout règlement d’urbanisme et aux conditions que la municipalité détermine.

Toutefois, une telle autorisation ne peut pas être accordée dans les situations suivantes :

• La construction, l’ouvrage ou l’usage n’était pas conforme à la réglementation applicable ni protégé par droits acquis avant l’expropriation;
• L’implantation porte atteinte à la jouissance, par les propriétaires des immeubles voisins, de leur droit de propriété;
• L’implantation a pour effet d’aggraver les risques en matière de sécurité ou de santé publiques, ou porte atteinte à la qualité de l’environnement ou au bien-être général.

Par exemple, la municipalité pourrait utiliser ce pouvoir pour autoriser l’implantation d’une aire de stationnement adjacente à un commerce dont l’ancienne aire de stationnement a été expropriée.

Enfin, à la demande d’un tiers qui a un pouvoir d’expropriation (ex. : le gouvernement), la municipalité doit adopter un tel règlement afin de permettre le rétablissement de toute construction, de tout ouvrage ou de tout usage qui se trouvait sur la partie expropriée de l’immeuble ^{Lire le contenu de la note numéro 10} .

Ce rétablissement doit être permis dans la mesure du possible et vise, entre autres, à diminuer les indemnités à verser dans les cas d’expropriation partielle. La municipalité peut toutefois refuser d’adopter le règlement lorsqu’elle est d’avis que les situations susmentionnées (risques en matière de sécurité, etc.) empêcheraient le rétablissement projeté.

Droits acquis et zone agricole

Dans la zone agricole, certains lots bénéficient de droits acquis dans l’une des situations suivantes :

• En raison d’un usage non agricole qui y était réalisé ou qui faisait l’objet d’un permis d’utilisation au moment de l’entrée en vigueur du régime d’autorisation propre à la zone agricole;
• Si ces lots étaient contigus à un chemin où les services municipaux (aqueduc, égout) étaient déjà autorisés à ce moment.

Pour en savoir davantage, consultez la fiche Régime d’autorisation propre à la zone agricole.