Régime d’autorisation propre à la zone agricole – Guide La prise de décision en urbanisme

En zone agricole, les activités qui ne relèvent pas de la pratique de l’agriculture, y compris les interventions municipales ou gouvernementales, sont soumises à un régime d’autorisation particulier sous la responsabilité de la Commission de protection du territoire agricole du Québec (CPTAQ).

Les municipalités locales, les MRC et les communautés métropolitaines (CM) jouent un rôle dans ce régime, soit comme porteuses de demandes d’autorisation, soit en fournissant des informations et des recommandations à la Commission à l’égard de demandes présentées par un tiers.

Cette page présente sommairement le rôle des organismes municipaux dans ce contexte. Pour obtenir davantage d’information sur le régime d’autorisation propre à la zone agricole, consultez la page de la CPTAQ sur Québec.ca.

La CPTAQ exerce ses responsabilités sur les lots situés dans la zone agricole. Son rôle est de protéger le territoire agricole et de favoriser, dans une perspective de développement durable, la protection et le développement des activités et des entreprises agricoles.

À cette fin, elle est notamment chargée de rendre des décisions concernant les demandes qui lui sont soumises, par exemple en ce qui concerne :

• l’utilisation d’un lot à une fin non agricole;
• l’implantation de plusieurs nouvelles utilisations à des fins résidentielles dans la zone agricole à l’échelle régionale ou métropolitaine (demandes à portée collective);
• l’exclusion ou l’inclusion d’un lot dans la zone agricole ^{Lire le contenu de la note numéro 1} .

Le régime d’autorisation en zone agricole vise notamment à tenir compte des réalités territoriales propres à chaque MRC. Cet objectif se concrétise entre autres par une modulation de l’application de certaines exigences en fonction des groupes de MRC identifiés aux orientations gouvernementales en aménagement du territoire (OGAT) :

• Groupe A : MRC et territoires équivalents qui font partie d’une CM;
• Groupe B : villes exerçant certaines compétences de MRC comprises dans une région métropolitaine de recensement;
• Groupe C : MRC en périphérie des CM de Montréal et de Québec et de la Ville de Gatineau;
• Groupe D : MRC et territoires équivalents dont le pôle urbain compte 20 000 habitants et plus;
• Groupe E : MRC et territoires équivalents en croissance démographique dont le pôle urbain compte moins de 20 000 habitants;
• Groupe F : MRC en décroissance démographique dont le pôle urbain compte moins de 20 000 habitants ^{Lire le contenu de la note numéro 2} .

En zone agricole, sauf exception, toute activité non agricole doit être autorisée par la CPTAQ ^{Lire le contenu de la note numéro 3} . Il peut s’agir d’un usage résidentiel, commercial ou industriel, même s’il est lié à l’agriculture sans être agricole en soi (ex. : atelier de réparation de machinerie agricole). Cela inclut également les interventions relevant des organismes publics, y compris les organismes municipaux.

Toute personne physique ou morale peut formuler une demande d’autorisation à la CPTAQ pour son propre compte ou à titre de mandataire d’un tiers.

Lorsqu’elle reçoit une demande d’autorisation, la CPTAQ la transmet à la municipalité locale concernée ainsi qu’à l’Union des producteurs agricoles (UPA).

Dans les 60 jours suivant la réception d’une demande, la municipalité locale doit transmettre à la CPTAQ ainsi qu’au demandeur ^{Lire le contenu de la note numéro 4}  :

• les documents et renseignements exigés;
• la recommandation du conseil municipal;
• un avis concernant la conformité de la demande au règlement de zonage et aux mesures de contrôle intérimaire en vigueur, le cas échéant;
  • il peut également s’agir d’un avis de conformité à une résolution d’autorisation en vertu d’un règlement sur les usages conditionnels ou d’un règlement sur les projets particuliers de construction, de modification ou d’occupation d’un immeuble ^{Lire le contenu de la note numéro 5} .

L’UPA dispose également de 60 jours pour transmettre sa recommandation sur la demande.

La recommandation de la municipalité doit être motivée en tenant compte :

• des particularités régionales, soit les caractéristiques d’un ensemble territorial, notamment exprimées dans une planification en aménagement du territoire (ex. : schéma d’aménagement et de développement, plan d’urbanisme) ou relative à l’agriculture (ex. : plan de développement de la zone agricole), ayant une incidence sur la dynamique et sur les enjeux de protection du territoire et des activités agricoles;
• des critères d’analyse prévus à la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles ^{Lire le contenu de la note numéro 6} ;  
• des dispositions du règlement de zonage et des mesures de contrôle intérimaire;
  • si la demande porte sur une nouvelle utilisation à des fins autres que l’agriculture, la résolution doit notamment mentionner la présence d’espaces appropriés disponibles ailleurs sur le territoire de la municipalité et hors de la zone agricole. Il s’agit de superficies vacantes où le type d’utilisation recherché est permis par le règlement de zonage et, le cas échéant, par les mesures de contrôle intérimaire. Un intervenant, dont la municipalité, peut toutefois démontrer qu’il serait impossible d’y implanter le type d’utilisation recherché (ex. : en raison d’une servitude de non-construction).

Dans le cas d’une demande portée par une municipalité locale, une MRC, une CM, un ministère, un organisme public ou un organisme fournissant des services d’utilité publique, la CPTAQ doit également demander à la MRC et, le cas échéant, à la CM de lui transmettre une recommandation dans les 60 jours.

Celle-ci doit être motivée et tenir compte des particularités régionales, des critères d’analyse de la CPTAQ, des objectifs du SAD ou du plan métropolitain d’aménagement et de développement (PMAD), ainsi que des mesures de contrôle intérimaire en vigueur, le cas échéant. Un avis de conformité à ces documents doit également y être inclus.

Une demande est recevable seulement si la CPTAQ a reçu un avis de conformité au zonage ou aux mesures de contrôle intérimaire de la municipalité locale ou, si elle a reçu un avis de non-conformité, à la réception des documents suivants :

• une copie d’un projet de règlement adopté par la municipalité qui permettrait de rendre la demande conforme;
• un avis de la MRC ou de la CM indiquant que la modification envisagée par la municipalité serait conforme au SAD ou aux mesures de contrôle intérimaire en vigueur.

Une demande concernant un usage résidentiel dans une partie de territoire ayant fait l’objet d’une décision favorable de la CPTAQ relativement à une demande à portée collective n’est pas recevable si elle ne respecte pas les conditions associées à cette décision. Il y a exception si elle porte sur la construction d’une résidence au bénéfice d’un producteur, de son enfant, d’un membre de son personnel, de son actionnaire ou de son sociétaire.

Exceptions au régime d’autorisation

Certaines activités non agricoles ne nécessitent pas d’autorisation de la CPTAQ, soit parce qu’elles sont exemptées par règlement, soit parce que des droits particuliers s’appliquent aux personnes ou aux lots concernés.

Activités exemptées de l’autorisation de la CPTAQ

Certaines activités sont autorisées d’emblée en zone agricole sans l’autorisation de la CPTAQ ^{Lire le contenu de la note numéro 7} . C’est notamment le cas de :

• certaines utilisations d’un lot à des fins municipales ou d’utilité publique;
• certaines utilisations accessoires à une exploitation agricole;
• certaines utilisations liées à l’agrotourisme et à la transformation de produits agricoles;
• certains usages secondaires dans une résidence, incluant un logement multigénérationnel;
• certains travaux du sol (déblai, remblai, rehaussement) visant à favoriser la pratique de l’agriculture;
• l’aménagement d’un abri sommaire en milieu boisé;
• l’installation de panneaux publicitaires;
• certaines utilisations à des fins de mise en valeur ou de restauration d’un milieu naturel ou à des fins récréatives extensives;
• la réalisation de tournages ou la production de contenu vidéo;
• la modification d’une utilisation principale à une fin autre que l’agriculture sur une superficie bénéficiant d’un droit acquis.

Pour être réalisées d’emblée, les utilisations visées doivent respecter certaines conditions, qui sont propres à chacune (ex. : superficie maximale, caractère accessoire à un usage agricole, provenance des produits vendus, etc.).

Dans ces cas, un permis ou un certificat municipal peut être délivré sans que le demandeur ait à obtenir préalablement une autorisation ou un avis de conformité de la CPTAQ. C’est donc la municipalité qui vérifie que l’utilisation envisagée est prévue au règlement applicable ^{Lire le contenu de la note numéro 8} et que les conditions qui y sont identifiées sont respectées.

Droits personnels et droits acquis

Certaines personnes bénéficient d’un droit non transférable, appelé « droit personnel » ou « privilège » ^{Lire le contenu de la note numéro 9} . Celui-ci leur permet de construire une résidence en zone agricole sans avoir à obtenir une autorisation de la CPTAQ. Plus spécifiquement, une personne ayant comme principale occupation l’agriculture peut, à certaines conditions, construire une résidence pour elle-même, son enfant ou un membre de son personnel. Dans le cas d’une entreprise agricole, ce droit peut également être exercé au bénéfice d’un actionnaire ou d’un sociétaire dont la principale occupation est l’agriculture, de son enfant ou d’un membre de son personnel.

Certains lots font également l’objet de droits acquis. C’est notamment le cas lorsqu’un usage non agricole y était déjà réalisé ou faisait l’objet d’un permis d’utilisation au moment de l’entrée en vigueur du régime d’autorisation propre à la zone agricole ^{Lire le contenu de la note numéro 10} . Certains lots situés le long d’un chemin où les services municipaux (aqueduc et égouts) étaient déjà autorisés à cette époque peuvent aussi bénéficier de droits acquis.

De manière générale, ces droits acquis :

• se limitent à l’usage non agricole qui était exercé, sans qu’il soit possible de le changer ou d’en ajouter un nouveau sans l’autorisation de la CPTAQ :
  • dans le cas d’un usage résidentiel, ils ne permettent pas l’ajout d’une résidence ou d’un logement additionnel ^{Lire le contenu de la note numéro 11} ;
  • par contre, pour un usage d’utilité publique, ils s’étendent à tout autre usage du même ordre;
• se limitent à la superficie du lot où était exercé l’usage non agricole :
  • cette superficie peut toutefois être augmentée à un demi-hectare dans le cas d’un usage résidentiel et à un hectare s’il est d’ordre commercial, industriel ou institutionnel;
  • toutefois, dans le cas d’un lot situé le long d’un chemin desservi, il ne s’étend pas aux parties du lot situées à plus de 60 mètres de l’emprise du chemin pour une utilisation à des fins d’habitation ou à plus de 120 mètres dans le cas d’une utilisation commerciale, industrielle ou institutionnelle;
• subsistent malgré l’interruption ou l’abandon de l’usage non agricole, sauf si le sol a été laissé sous couverture végétale pendant plus d’un an :
  • dans le cas d’un usage d’utilité publique, ils s’éteignent seulement si le lot est aliéné à une personne autre que le gouvernement, un organisme public ou un corps expropriant.

Obligation de déclaration

Afin de pouvoir exercer un droit personnel (privilège) ou un droit acquis, une personne doit préalablement déposer une déclaration d’exercice d’un droit à la CPTAQ. Sur analyse des renseignements obtenus, la CPTAQ émet un avis de conformité ou de non-conformité. Contrairement à ce qu’elle fait lors de l’analyse d’une demande d’autorisation, elle n’exerce pas de jugement discrétionnaire fondé sur l’évaluation de critères à l’égard d’une déclaration d’exercice d’un droit. Elle vérifie seulement si les conditions prévues par la loi ou déterminées par la jurisprudence sont respectées.

Une déclaration visant à obtenir un permis de construction doit être accompagnée de certains renseignements fournis par la municipalité, notamment le numéro et la date de la demande de permis, le type de construction projeté et ses dimensions ^{Lire le contenu de la note numéro 12} .

Condition préalable à l’émission d’un permis de construction

Avant de délivrer un permis de construction pour un lot en zone agricole, une municipalité doit avoir reçu :

• une autorisation de la CPTAQ pour les activités assujetties;
• un avis de conformité pour les activités autorisées en vertu d’un droit personnel ou d’un droit acquis.

Toutefois, un permis peut être délivré pour une activité exemptée de l’autorisation de la CPTAQ sans que celle-ci doive émettre un avis.

Par ailleurs, une déclaration d’exercice d’un droit est considérée comme conforme lorsque la CPTAQ n’a pas transmis d’avis plus de trois mois après la date de sa réception. La municipalité peut alors délivrer le permis ^{Lire le contenu de la note numéro 13} .

Durée de validité des décisions relatives à un usage non agricole

Une autorisation de la CPTAQ concernant un usage non agricole devient invalide si l’usage n’a pas débuté dans les cinq ans suivant la décision. Un usage est présumé n’avoir jamais débuté si le lot est laissé sous couverture végétale pendant cinq ans suivant l’autorisation.

Néanmoins, la CPTAQ peut modifier ce délai en fonction de la nature des demandes qu’elle analyse et selon les représentations qui lui sont faites. Toute modification de ce délai est alors indiquée dans la décision qu’elle rend. Par ailleurs, ce délai ne s’applique pas aux décisions rendues à la suite d’une demande à portée collective ou concernant un usage à des fins d’utilité publique ^{Lire le contenu de la note numéro 14} .

Demandes d’autorisation assimilables à une demande d’exclusion

Les demandes d’autorisation pour un nouvel usage commercial, industriel ou institutionnel et l’implantation de plusieurs nouvelles résidences doivent, dans certains cas, être assimilées à une demande d’exclusion ^{Lire le contenu de la note numéro 15} .

Dans les MRC des groupes A à D, c’est le cas lorsque le lot visé est :

• contigu aux limites de la zone agricole;
• situé à proximité des limites de la zone agricole et que la CPTAQ est d’avis que la demande aurait pour effet de modifier ces limites.

Dans les MRC des groupes E et F, c’est le cas lorsque le lot concerné est :

• adjacent aux limites du périmètre d’urbanisation;
• situé à proximité du périmètre d’urbanisation et que la CPTAQ est d’avis que la demande aurait pour effet d’agrandir ce périmètre.

Dans ces cas, c’est donc la procédure relative aux demandes d’exclusion qui s’applique.

Certains usages non agricoles n’ont toutefois pas à être assimilés à une demande d’exclusion. C’est notamment le cas de diverses constructions à des fins d’utilité publique, dont un chemin public ou d’accès privé, un sentier, une piste cyclable, une canalisation, une voie ferrée, une ligne de transport d’énergie, de distribution électrique ou de communication, un étang aéré, un bassin de rétention des eaux, un écran antibruit, un ouvrage de protection contre l’érosion ou les inondations, une installation municipale de prélèvement d’eau, un poste de pompage, un dépôt à neige ou l’agrandissement d’une utilisation existante ^{Lire le contenu de la note numéro 16} .

Seule une MRC ou une CM peut soumettre une demande à la CPTAQ afin de déterminer dans quels cas et à quelles conditions de nouvelles utilisations à des fins résidentielles pourraient être implantées en zone agricole ^{Lire le contenu de la note numéro 17} . Dans cette situation, une demande doit viser plusieurs lots différents, donc avoir une portée collective.

Une telle demande permet d’aborder l’implantation de nouvelles utilisations résidentielles en zone agricole de manière globale, plutôt que par une approche à la pièce dans le cadre de demandes d’autorisation individuelles. Elle s’appuie sur une vision à long terme et pérenne du développement résidentiel pour l’ensemble d’un territoire.

Elle peut concerner :

• un îlot déstructuré de la zone agricole, soit un petit secteur où plusieurs usages non agricoles se sont implantés au fil du temps et à l’intérieur duquel il ne reste que quelques terrains vacants entourés de terrains occupés et ne pouvant plus être utilisés de façon viable à des fins agricoles. Il peut s’agir, par exemple, d’un secteur où l’on retrouve un mélange de différents usages ou encore d’un regroupement de résidences ou de propriétés de villégiature ^{Lire le contenu de la note numéro 18} ;
• des lots d’une superficie suffisante pour ne pas déstructurer la zone agricole, situés dans des secteurs agricoles viables identifiés au SAD, au PMAD ou à un projet de modification ou de révision de ces documents ^{Lire le contenu de la note numéro 19} .

Sur le territoire des MRC des groupes D, E et F, une demande peut également concerner :

• des lots présentant des contraintes majeures à la pratique des activités agricoles et situés à l’extérieur d’une affectation agricole dynamique identifiée au SAD, au PMAD ou à un projet de modification ou de révision de ces documents;
• des lots adjacents à un chemin public et desservis par les services d’aqueduc ou d’égout sanitaire.

Recevabilité d’une demande à portée collective

Une demande à portée collective est recevable par la CPTAQ uniquement si les possibilités résidentielles en zone agricole qui y sont identifiées sont conformes à l’un des deux éléments suivants, soit :

• au SAD et, le cas échéant, au PMAD et à toute mesure de contrôle intérimaire en vigueur sur le territoire de la MRC ou de la CM;
• à un projet de modification du SAD ou du PMAD jugé conforme aux OGAT.

La MRC ou la CM transmet, selon le cas, l’avis de conformité au SAD, au PMAD ou aux OGAT.

Par ailleurs, avant la révision du SAD ou du PMAD, il n’est pas possible de déposer une nouvelle demande concernant un volet pour lequel une décision à portée collective a déjà été rendue.

Par exemple, une MRC ne peut pas déposer une nouvelle demande pour l’identification d’îlots déstructurés s’ils ont déjà été identifiés dans le cadre d’une décision à portée collective prise depuis la plus récente révision de son SAD.

Le dépôt d’une nouvelle demande concernant un volet n’ayant pas fait l’objet d’une décision depuis cette révision est toutefois possible (ex. : première demande relative à des îlots déstructurés et deuxième demande relative à des lots d’une superficie suffisante pour ne pas déstructurer la zone agricole).

La CPTAQ peut, dans certaines situations liées au traitement de la demande précédente, permettre le dépôt d’une nouvelle demande avant la révision du SAD ou du PMAD, soit :

• lorsqu’un fait nouveau est découvert et qu’il aurait pu justifier une décision différente s’il avait été connu en temps utile;
• lorsqu’une personne intéressée n’a pu présenter ses observations pour des raisons jugées suffisantes;
• lorsqu’un vice de fond ou de procédure est de nature à invalider la décision de la CPTAQ.

Prise en compte des décisions antérieures

Lorsqu’une MRC ou une CM présente une nouvelle demande à portée collective, elle doit fournir un bilan des permis de construction délivrés en vertu des décisions déjà rendues sur son territoire. Ce bilan pourrait, par exemple, démontrer la proportion des possibilités résidentielles accordées dans le cadre des décisions antérieures qui a été utilisée au moment du dépôt de la nouvelle demande. Il pourrait également préciser que certains emplacements autorisés se sont révélés impossibles à construire dans les faits et qu’ils ne devraient donc pas être considérés comme des espaces encore disponibles.

Lorsque la CPTAQ rend une nouvelle décision à portée collective à l’égard du territoire d’une MRC ou d’une CM pour lequel une telle décision a déjà été rendue, elle peut reprendre, en tout ou en partie, le contenu des décisions antérieures. Cette décision-synthèse regroupe et met à jour les décisions précédentes. Par exemple, elle pourrait permettre de retirer des parties d’îlots déstructurés qui avaient été identifiés dans une décision précédente et qui se sont révélés non constructibles par la suite.

Suspension des demandes résidentielles individuelles

À compter de la date de l’inscription d’une demande à portée collective au registre de la CPTAQ, cette dernière peut suspendre l’étude de toute demande particulière qui concerne une nouvelle utilisation à des fins résidentielles dans la zone agricole visée pour une période maximale de 36 mois.

Seule une MRC ou une CM peut demander l’exclusion d’un ou de plusieurs lots de la zone agricole pour ses propres fins ou pour un projet dont elle se fait le promoteur ^{Lire le contenu de la note numéro 20} .

Lorsqu’elle reçoit une demande d’exclusion, la CPTAQ la transmet à la municipalité locale concernée ainsi qu’à l’UPA et, le cas échéant, à la CM.

La municipalité doit, dans les 60 jours suivants, transmettre à la Commission les documents qu’elle exige, sa recommandation ainsi qu’un avis relatif à la conformité au règlement de zonage et aux mesures de contrôle intérimaire en vigueur. Les mêmes paramètres s’appliquent que pour une demande d’autorisation d’usage non agricole, à l’exception de l’obligation de transmettre un avis de conformité au règlement de zonage.

L’UPA a également 60 jours pour formuler sa recommandation sur la demande d’exclusion.

La CPTAQ peut regrouper dans un seul dossier plusieurs demandes d’exclusion ou d’inclusion portant sur un même projet ^{Lire le contenu de la note numéro 21} .

Recevabilité d’une demande d’exclusion

Une demande d’exclusion est recevable par la CPTAQ uniquement dans trois cas de figure. Elle doit être conforme :

• au SAD et, lorsqu’applicable, au PMAD ainsi qu’aux règlements de contrôle intérimaire en vigueur;
• à un projet de modification du SAD ou du PMAD jugé conforme aux OGAT visant à permettre l’objet de la demande dans l’affectation visée;
• à un second projet de règlement révisant le SAD ou le PMAD. Dans ce cas, la conformité aux OGAT n’est pas nécessaire.

Il revient à la MRC ou à la CM de transmettre, selon le cas, l’avis relatif à la conformité au SAD, au PMAD ou aux OGAT, ou le second projet de SAD ou de PMAD révisé.

Prise en compte des espaces appropriés disponibles

Jusqu’à ce que la révision du SAD ou du PMAD de l’organisme demandeur soit effectuée conformément aux OGAT entrées en vigueur en 2024, la CPTAQ peut rejeter la demande d’exclusion pour le seul motif qu’il existe hors de la zone agricole un espace approprié disponible aux fins visées par la demande ^{Lire le contenu de la note numéro 22} .

Lorsqu’un SAD ou un PMAD révisé est en vigueur, la présence d’espaces appropriés disponibles hors de la zone agricole devient un critère d’analyse de la CPTAQ, sans qu’il lui soit possible de rejeter une demande pour ce motif en amont de l’analyse de la demande.

Dans le contexte d’une demande d’exclusion, l’échelle de recherche d’espaces appropriés disponibles a une signification différente selon le territoire visé :  

• Pour le territoire d’une MRC des groupes A à E, elle correspond à l’échelle de la MRC;
• Pour le territoire d’une MRC du groupe F, elle correspond à l’échelle de la municipalité locale.

Cette échelle peut être différente si la CPTAQ reçoit un avis relatif à la conformité aux OGAT dans lequel il est indiqué que cela est approprié pour le projet. Il revient à la MRC ou à la CM de transmettre une preuve à cet effet à la CPTAQ, le cas échéant.

Enfin, la CPTAQ n’est pas tenue de se baser sur l’existence d’un espace approprié disponible s’il lui est démontré qu’il serait impossible d’y implanter le type d’utilisation recherché. Il revient à la MRC ou à la CM de faire cette démonstration.

Délai pour modifier la planification territoriale

Lorsque, pour donner effet à une demande d’exclusion, il est requis que la MRC ou la CM modifie son SAD ou son PMAD, le règlement modificateur doit entrer en vigueur dans les 36 mois suivant la décision de la CPTAQ. Sinon, la modification de la zone agricole ne peut être inscrite au registre foncier ^{Lire le contenu de la note numéro 23} .